1、在京外国人三非问题研究摘 要 随着我国经济实力的大幅提升，国际交流不断扩大和加深，来华外国人持续增多，并整体呈现出“快进快出”的局面。但与此同时，选择在华居留和就业的外国人也与日俱增，伴随而来的就是越来越凸显的外国人三非问题。本文主要以北京地区外国人三非问题为切入点，着重探讨该地区三非问题的现状和危害，并在此基础上提出解决问题的基本对策。 关键词 非法入境 非法居留 非法就业 三非 基金项目：本文是中央高校基本科研业务费专项资金资助、中国人民公安大学基本科研业务经费项目（社会科学类） 在京外国人三非问题调查研究 （项目类别：学科建设与研究生创新项目，项目编号：2013SKX07-8；项目负责人
2、：杨冉贞）的阶段性研究成果。 作者简介：杨冉贞，中国人民公安大学 2011 级涉外警务系研究生；孔晓溪，中国人民公安大学 2010 级涉外警务系研究生。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-177-02 一、三非问题的现状 （一）非法入境 非法入境是指外国人使用非法证件或者通过非法渠道进入我国境内，在我国居留的行为。非法入境外国人主要来自朝鲜、越南、缅甸等经济欠发达国家，入境方式以水、陆偷渡为主。非法入境行为主要集中在我国云南、广西等边境省份，北京地区较少。 （二）非法居留 非法居留是指外国人没有合法有效的身份证件、居留证件或签证，在中国居留
3、或停留的行为。主要表现为：一是未持有效护照或其他国际旅行证件；二是入境后未在规定时间内办理居留证件；三是所持居留证件过期；四是停留时间超过签证上注明的准许停留期限。 取消外国人定点住宿后，外国人住宿享有极大的自主权，外国人活动范围及住宿范围呈现出高度分散的状态。在北京地区，外国人不仅散住在机关、团体、企业、事业单位、宾馆和居民家中的情况增多，甚至有些外国人已经买房，这就使得非法居留者的居住地范围大大扩大。尽管总体上外国人分布具有高度分散的特点，但其活动地区内仍呈现出“大杂居、小聚居”的现象。在北京市，韩国人大多聚居在五道口和望京，仅望京地区的韩国人就已近 10 万，其中 60%是商人，20%是
4、留学生；而日本人大多聚居在以长富宫、发展大厦为中心的两个地区；德国人则喜欢居住在燕莎友谊商城、凯宾斯基饭店附近。 （三）非法就业 在京外国人的构成大致包括以下四种类型：一是政府部门、公司企业及其他机构的派遣人员；二是留学生群体；三是投资实业进行贸易的商人，包括创办餐馆、美容、理发、医疗、服装店等；四是各类来京人员的随行家属。其中，第二、三、四类的外国人空闲时间较多、监督管理难度大，较易发生非法就业行为。 依据中国法律规定，外国人在华就业必须首先获得中国劳动人事主管部门的批准。但是大量来华外国人在优厚的经济报酬面前经受不住利益的诱惑。有的原本是来华旅游的，看到有合适的工作机会，不愿放弃，冒险在华
5、非法就业。还有许多留学生没有取得合法的就业资格，也加入到“洋打工”的行列。甚至还有一些有着特殊身份的外国使领馆官员和驻华国际机构代表，私自参加一些商业活动，取得劳动报酬。这些行为都是违反中国有关外国人就业管理法律法规的。近年来，公安机关和劳动机关还查获大量外国留学生在办理了入学手续后根本不到学校就读，却在外非法打工的案例。还有一些周边免签国家的居民甚至利用免签期，来中国打短期工，到期就离境，反复入境非法就业。 非法就业涉及的违法主体不仅是外国人，还有违法聘用外国人的单位。这些主体中不仅有中方单位，还有些是外资企业。不仅有企业单位，还有事业单位，甚至有的政府机构也出现给外国人提供非法就业机会的案
6、例。 二、三非问题的危害 （一）损害国家经济利益 一方面，非法就业行为违反我国税收政策，造成国家经济损失。我国税收政策规定，外国人在华就业必须办理居留许可和就业证，接受主管部门管理，承担相应的纳税义务。而非法就业行为避开了相关部门的监督管理，逃避纳税义务，给我国带来巨大的经济损失。另一方面，外国人的三非形式多变，劳动保障部门和公安部门查证非常困难，浪费了大量的人力物力，最后却难以拿到有效证据对三非外国人进行处罚，这些也浪费了政府的公共资源，给国家带来了新的经济损失。 （二）损害公民利益 一方面，外国人在华非法就业最重要的问题就是扰乱了中国的劳动力市场的就业秩序，挤占了中国公民的就业机会。目前，
7、外国人在中国劳动力市场上已经涉足各行各业，非法就业者的踪迹也是从发达的沿海地区扩展至偏远的小县城，从高端的科技、管理行业延伸到底层的劳动密集型工业领域，可谓无处不在。这些非法就业的外国人给中国公民就业带来的直接危害就是挤占了有限的就业机会。从事高层次职位的外国人抢占了中国大学毕业生的就业机会，影响了大学生的就业，从事劳动密集型工作的外国人和中国农民工抢饭碗，更是直接影响了我国的农民收入增长，不利于农村经济发展和建设，不利于国家的稳定。 另一方面，非法就业行为常伴随着非法入境、非法居留和其他一些违法甚至犯罪行为。首先，非法入境者可能带有某种疾病，入境后易传染给中国公民，威胁中国公民的身体健康。其
8、次，非法就业的外国人一旦失去工作，没有其他收入，一些素质低下的外国人容易走上违法犯罪的道路，侵犯中国公民的财产和人身利益。其三，如果外国人非法就业泛滥，有可能滋生腐败问题，一旦某些执法者面临金钱诱惑为非法就业者开启“后门” ，中国公民的合法利益就失去了保护。 三、三非问题的对策 如今全国各大城市中的外国人大部分都分散在社区中，完善社区的涉外警务制度建设，可以起到抓大放小的作用，为外国人管理工作打下坚实的基础。社区警务工作开展的好坏，直接关系到对外国人管理的成败。只有基层公安机关加强了对外国人的管理，真正做到对辖区内境外人员的底数清，情况明，才有可能及时发现和预防外国人非法居留现象的产生，尽量控
9、制非法居留案件的增长。 （一）创新实有人口管理制度 所谓实有人口管理，就是把管辖区内居住的实有外国人全部纳入管理范围，通过大力推进外国人管理信息系统建设，落实管理措施，全面准确登记，掌握外国人的底数和基本情况，有效管控在华外国人豍，防止外国人违法犯罪现象的产生。即外国人员一到辖区住下，一定要纳入实有人口管理，进行严密登记，并纳入信息查询系统，形成以实际居住地管理为主的人口动态管理新机制。 从创新实有人口管理工作上，我们需要着力在以下几个方面下功夫：一是要创新工作方法，提高入户核实率。要打破正常上班时间，推行定时、错时、预约等弹性工作制，提高社区和驻村民警入户核实率；二是要积极发动群众，组织以治
10、安积极分子、社区协管员、信息联络员等参加的群防群治队伍。三是对外国人信息进行分析、研判，从中选择情况复杂、有非法居留嫌疑的外国人实施重点管理。 （二）建立社区涉外民警队伍 外国人管理工作政策性强，法律面广，业务还具有一定的特殊性，要求民警各方面素质较高，加之外国人管理对于大多数公安派出所民警而言又是一项比较全新的工作，因此不断加强对公安派出所民警的外管业务培训工作，是摆在各地治安、户政部门和出入境部门面前的一项长期任务。豎 社区涉外民警队伍建设主要从两个方面开展：硬件上，政府部门和省、市级公安局要加大对涉外社区财力和物力的支持，提高基层社区外国人管理的科技含量，建立外国人信息跟踪网络，最终实现
11、外国人管理的信息化；软件上，对出人境管理部门和公安派出所要有计划、有步骤地社区民警进行培训，尤其是涉外法律常识、涉外案件处置对策、以及外语知识培训，以便于增强社区民警的外管理念、提高外国人管理的能力和业务水平，尽可能在基层就能培养出政治素质高、业务能力强的涉外民警管理队伍。 提高外国人管理的服务质量，打牢涉外警务的群众基础，是做好外国人管理工作的关键。把基层外国人管理工作和社区管理、社区服务融合在一起。一方面积极协助外国人解决工作、生活上的各种困难，另一方面可以掌控外国人住宿登记管理的动态情况，将外国人管理工作推入到最薄弱、情况最复杂的社区前沿阵地。豏 如建立“社区外国人服务站”等形式的涉外便
12、民服务机构。通过建立外事民警接待日制度、聘请外国人管理服务志愿者、明确高校校方联络员等措施，全面做好外国人管理和服务工作。首先将外国人管理工作延伸到社区，一站式受理外国人临住登记申报和外国人签证、居留许可申请；其次是整合资源加大宣传外国人管理工作，要在服务站印制外国人在华应注意的事项、申请签证居留许可的程序等外国人管理工作内容的资料，同时还可以搜集外事侨务办公室、外国专家局、出入境检疫局等政府相关部门的外国人管理工作资料，使外国人能够全面了解对外国人管理的相关规定。再次是提供生活资讯服务，可以搜集了介绍本地生活、文化、地理、旅游、出行等方面的中英文书籍和资料，方便外国人了解中国。最后是信息收集
13、功能，通过设立服务站，密切了公安机关与外国人之间的交流，同时也畅通了公安机关的信息收集渠道。 此外，还可以建立出入境管理部门和街道社区等基层组织的定期联系制度，借助基层社区组织的力量，加强外国公民临时住宿监管，以实现对无序流动外国公民的有序高效管理。 注释： 区翠明.公安机关将外国人纳入实有人口管理研究以中山市为例.硕士学位论文.中山大学.2008.2. 曾伟，刘建昌.浅论加强公安派出所的外国人管理.广西警官高等专科学校学报.2005（1）.8. 曾伟.新形势下柳州市公安机关外国人管理工作的思考.广西警官高等专科学校学报.2009（92）.23. 参考文献： 1张春.中国反偷渡与美国移民管理.北京：中国人民公安大学.2001. 2罗娟.公安外国人管理基本知识.北京：群众出版社.2007. 3杨杰.外国人临时住宿登记的立法与执法现状及其完善.上海交通大学.2007. 4祝洁明，邵磊.建设我国出入境和谐法治局面的思考.上海公安高等专科学校学报.2008（6）.
