1、基本公共服务均等化的“服务”内涵探析内容摘要：自然性需求需要政府为民众提供基本的、底线性的生存服务，而兼具社会性的人在发展中需要政府提供超越个人主义的公共化服务。基于现代政府产生的契约特性，基本公共服务的提供者多为政府或公共组织，供给过程要求具有公开性和公平性。强调公共服务的均等化，就要坚持自由原则与差别原则，求得机会平等与结果平等，进而保障民众生存权和发展权的真正实现。 关键词：公共服务 均等化 基本公共服务均等化 推进基本公共服务均等化已经成为党和政府的工作重点，目前学界多从存在问题、实现途径、中西对比等视角对基本公共服务均等化作了有益的探索，形成诸多富有成效的成果。然而，对“基本公共服务
2、均等化”中“服务”的根源、内涵、特性、价值的论述还比较薄弱。换言之，在基本公共服务均等化的概念中，何谓基本服务？其评价标准是什么？“公共服务”的主旨内涵和依据何在？强调“均等化”的目的又是如何呢？这些都需要从概念本质上得以澄清。 基本服务：个体生存与发展的保障 从字面意义上讲，服务是“工作”的代名词，主要是指为集体（或别人）的利益而工作。深入分析， “服务”产生的前提是主体和客体相分离，是人（主体）的需要与满足人的需要的外界物（客体）之间的一种过渡状态，即客体的效用经“服务” （实物形式或活动形式）而满足主体的需要。服务与需求具有直接统一性， “任何个人如果不是同时为了自己的某种需要和为了需要
3、的器官而做事，他就什么也不能做” （马克思恩格斯全集，1972） 。需要既是人类活动动机的始源，也是人们度量一定活动及其结果价值大小的最终尺度。对于人的需求，因划分依据和标准的不同而各有侧重，如马克思把人的需要分成生存、享受和发展三个层次，马斯洛提出了五层次的需求理论，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重的需要、自我实现的需要。毋庸置疑，任何个人首先是一种自然存在物，此时人的存在和发展要以一定的物质基础和条件为前提；同时，人还是一种社会存在物，需要在社会交往以及自身发展过程中找到归属感、认同感和荣誉感。综合以上观点，人的需要集中体现为：生存需要（衣食住等基本需要） 、安全需要（包括心理上和物质
4、上的安全保障） 、发展需要（社交、被人尊重、自我实现等） 、享受需要（主要是文化、审美需求） 。 而在“基本公共服务均等化”中，什么样的服务才是“基本”服务呢？或者说“基本”服务的底线在哪里？尽管各学科对“基本公共服务均等化”的论述各有侧重，但综合现有的研究成果可知，人的生存与发展是多数研究的逻辑起点。生存权在很大程度上同义于生命权，既是人作为生命体的存在之最低限度的权利，又是价值位阶上最高位的，不可消减、限制和被剥夺的权利，否则生命不存。生存权的本源性指代生命体的维护、有尊严的生活和安全的生活。 “就生命价值本位的生存权而言，其权域范围仅限于生命体的维护，其保护领域也仅是指最低限度的物资给付
5、，而且只是私用物品（如衣、食等）的给付，不包括道路交通、排污系统和水电气供应系统等公用物品的给付，更不可能有文化娱乐设施等精神层面的给付” （汪进元，2010） 。满足自身的生存需要，既要个人发挥主观能动性去积极争取，又要外在的服务以“增益其所不能” ，通过外在“服务”来筑牢生存底线和丰富谋生手段。 如果说生存主要是反映外在生命数量的延续性，那么发展则注重生命质量的丰富性。单纯以占有物质来满足生存需求难以实现人自身存在的丰富性，毕竟人类发展的最终目的不是物质的无限丰富，而是自身的充裕与完美。要知道，人的生命存在不是动物般的直接性和重复性的生命存在，而是一种历史性和创造性的生命存在，生命活动对人
6、来说已变成人“自己的意志和意识的对象” 。谋取物质生活资料是手段，不断获得更加完善的存在方式才是真正目的。以发展求生存是“人猿揖别”后人的本质体现，人类祖先进化的最大动因是克服生存危机，而为克服生存危机所进行的改造环境又促进人自身的进化。与动物的生存世界不同，人类生命的本真意义在于谋求发展，尽管每一代人都无法摆脱死亡的命运，却都在各自有限的生命中不断地集聚着人类的发展与进步。 “人类之有需求是因为它们的存在足以寻求发展，但不足以一下子以自身资源实现所有的潜力。人类需要把其他物质吸收进自身的轨道以维持其不稳定的存在，他们的存在如不加培育就会一无所有” （德尼古莱著，高话等译，2003） 。联合国
7、发展计划署1992 年人文发展报告引入“人文发展”的概念再次界定了人与发展之间的关系：“人文发展是包罗在所有发展阶段所有社会中的所有人类选择。它把发展对话扩大为不仅仅是讨论手段（国民生产总值增长） ，而是讨论终极目的它使发展围绕人的中心，而不是使人围绕发展的中心” 。 以“生存和发展”为考量， “基本服务”既要向个人提供“生存照顾”亦即解决温饱问题，又要以社会权利的实现为宗旨，为个人在确保其生存的前提下实现人格上的全面发展提供方便。发展权利的获得，也就意味着每一个人能够拥有经济安全保障措施，能够维持个人独立自主以及人格尊严，进而享有社会安全、普遍生活标准、社会保障和健康权。 不可否认，基于生存
8、权和发展权的公民需求是公共服务的“最低纲领” ，但是公众对公共服务质量的需求是无限的，加之公共需求是一个动态概念，不同的生产力发展水平与不同的历史时期会各有不同。尤其是随着经济发展和社会进步、公共财政和政府能力不断增强，基本公共服务的最低水平也会被不断抬升，人们对于政府关于公共服务承诺的期望不断增大。此时， “政府应以公民需求为导向，形成一套建立在包括公共选择的民主过程和调查分析的科学程序基础上的需求整合机制，准确判断公共需求的种类和数量，明确公共物品供给的步骤和方式” （鄯爱红，2012） 。当然，政府在承诺时需要实事求是、量力而行，要根据现有的人、财、物、地、时的水平和储备，提供一个为多数
9、人所认同的标准，才能使公共服务向最优化发展。加之公共需求的多样、多层、多元，公共服务项目适合市场做的也可以交给市场。公共服务一定要追求精细化，但不能豪华化。任何社会中的公民及其组织对服务的欲求可以是无限的，但要求公共服务去满足所有需求则是不现实的，公共服务只须保障公民及其组织的基本的公共需求的满足。 “政府在提供公共服务时，既要考虑到公民的需求层次，又要考虑到自身能力的限制，实现公共服务需求与供给的平衡。两者只有有机的结合起来，实现公共服务需求和供给的平衡，才能科学界定一国政府在具体历史阶段提供公共服务的基本内容和重点及责任范围，实现公共服务的科学发展” （王海龙，2008） 。 公共服务：个
10、人与政府的契约 服务根源于需求，公共服务根源于公共需求。 “公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者” （马庆钮等，2005） 。与封闭性、独享性、排他性的个人需要不同，共同需要具有开放性、共享性、互动性。为满足公共需求，公共服务应运而生。通信技术和交通工具的进步，加剧了人类社会发展的整体化趋势，人与人之间的社会性共同需要也不断增加。 由上可知，政府是承担公共服务的主角，其根据在哪？按照现代西方政治哲学分析，在社会治理中，公民（个人）与政府是一种契约关系
11、，政府权力（公共权力）源于公民个人的集体授予，共同体成员在自然状态下的权利通过社会契约转化为公共权力。人民通过签订契约出让一定的权利给政府，获得了公民权；政府根据契约规定，拥有了管理所有公民和国家事务的权力。在基于契约而缔结的行政管理架构中，公民是公共权力的委托方，政府是公共权力的代理方。契约中的政府不能凌驾于人民之上，主权者是人民自己，人民与政府的关系是委托-任用关系，政府只是以国家的名义来行使人民所委托给他们的权力，而且主权者可以限制、改变和收回这种权力。洛克在政府论中指出，民主制国家有三个基本原则：一是“人民同意”的原则。即政府的权力来自人民群众，其基本职责是维护人民的权利；二是“政府有
12、限”的原则。政府没有无限的权威，它必须受制于明确而特定的目的。三是“关注个人权利”的原则。政府必须维护个人的生存权、自由权和财产权，否则就是失职。于是，现代政府的职能演变为：政府存在的原因公共需求，政府的目的满足社会需求，政府活动的主要内容提供公共服务。 处于契约状态下的公民与政府，一方面需要公民让渡一部分自由并对国家尽相应义务，反过来政府也要对公民的生活状况负有责任。由此，政府为民众提供公共服务不是恩赐、不是施舍、不是慈善，而是应尽的义务。建设服务型政府，就必须打破官僚制、身份挤压能力、权力高于规则、重服从轻自主、重管制轻服务、一元主导排斥多样个性等现象。政府应清醒认识到获得社会救济、社会福
13、利和社会保障，是一个人的基本权利，国家政府应当予以提供和保证。 “对于社会公众来讲，享受底线公共服务是一种权利；对于政府来讲，提供底线公共服务是一种责任”（杨宏山，2007） 。保障人民的安全和利益是政府的责任和义务，为市民社会服务是国家产生和存续的唯一宗旨、是现代民主政治运作的基本公理。国家是“公共的善” 、每个人安全的庇护所，需维持公道、主持正义。在社会治理中，尤其是随着新公共管理运动的兴起，公共服务越来越成为公民社会的是一种基本理念和价值追求。建设服务型政务中政府行使公共权力的根本目的是为了服务于全社会、服务于全体公民，这正是现代政府治理的合法性与价值性的最大体现。 既然政府是公共服务的
14、必然承担者，那需要政府提供哪些产品与服务呢？就一般的做法而言，政府提供的基本公共服务可分为两种基本类型：一是政权性公共服务，主要涉及立法司法、行政国防、生态环境、基础设施、公共交通、公共信息等。在执行中，这些公共服务以国家政权为后盾向民众提供安全保障、以行政手段维护社会的公平正义。二是社会性公共服务，主要包括教育、就业、医疗卫生、文化体育、社会保障、科学技术。在社会性公共服务中，由于资源有限而决定了它使用的竞争性，这就需要兼顾个人需求和社会需求的统一、经济性和公益性的统一。社会性公共服务的双重属性决定了其费用分担应体现受益原则，即以个人受益为主的公共服务如高等教育、保健性医疗等以个人负担为主，
15、以公民全体受益为主的公共服务如基础教育、基本医疗和社会保障等应由政府负担为主。 均等化服务：公平正义的归旨 推进基本公共服务均等化，就其任务目标和现实过程而言，主要是利用国家行政力量对社会资源的分配和再分配。从本质上而言，基本公共服务均等化既要肯定公民需求，回应公民需求；还要协调公民需求以及不同利益群体的关系，实现公平正义。作为公共治理中的平等一员，个人在参与各种社会竞争时都需要受到公平公正的对待，现代社会并不只是个弱肉强食的竞技场，强权者也不能任意决定资源、职位、机会的分配，现代文明社会需要正义的道德约束，这种道德约束根源于政府对每一个体的平等尊重。实际上， “均等化”本身就蕴含着公平、平等
16、的意思，基本公共服务均等化能保障每一个公民的基本权利，使其不因民族、阶级、性别、收入、地域、学历、户籍等因素而遭受不同的待遇。强调公共服务的均等化、彰显公平正义的价值，有助于民众生存权和发展权的真正实现。尤其是在“以人为本” 、建设服务型政府的背景下，政府更要重视每一位公民的合法权益，关注弱势群体，重视公共物品和公共服务在不同公民群体中的合理分配，让每一位劳动者“体面劳动、尊严生活” 。 “在作为公平的正义中，分配正义的问题永远是这样的：基本结构的制度作为一种制度体系应该如何加以调整，以使一种公平的、有效的和富有生产力的社会合作体系能够得以继续维持、世代相继” （约翰罗尔斯著，姚大志译，200
17、2） 。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。按照罗尔斯的正义理论分析，实现公共服务的“公平正义”性，要坚守两个原则：第一是自由平等原则。自由平等原则的核心在于尊重个人的自主选择，人们在做出选择时可以充分考虑自己的利益。自由平等原则鼓励个人充分开发自身潜能、最大限度地使用各种机会以实现自身价值。从自由平等原则出发，每一公民都应享受大致相等的基本公共服务， “所有的社会基本善自由和机会、收入和财富及自尊的基础都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等的分配有利于最不利者” （约翰罗尔斯著，何怀宏等译，2001） 。第
18、二是差别原则。“当我们考虑到人类所有成员时，我们发现，除了他们所具有的共同种类特性和种类能力外，在其他方面他们之间都有着不同程度的不平等。换句话说，虽然所有的人都具有共同的类性和特殊的特性与能力，但在程度上却有着差别，有的高些，有的低些” （艾德勒著，郗庆华等译，1998） 。人们在天赋、家庭、教育、机遇等天生和后天等方面有很大差异性，均等化的公共服务需要按照“差别原则”照顾到“最少受惠者”的最大利益，最大程度地促使社会中处境最不利的成员获得最大利益。天赋较低和出身于较不利的社会地位的人们需要社会利用“二次分配”来平衡这一差距，进而最大限度地按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜。唯有如此，每一
19、个人才能获得平等的对待和公平的机会。 对于每个公民而言，既是公共服务的享有者，也是公共服务的参与者。实现基本公共服务的均等化和社会资源公平分配，与其说是政府提供的服务使然，不如说是民众拥有的资质使然。换言之，实现均等化的享有公共服务，每个公民的资质、机会平等更具有本源意义。何谓机会平等？“社会所提供的发展才德、做出贡献、竞争职务和地位以及权力和财富等非基本权利的机会，是全社会每个人的基本权利，应该人人完全平等。家庭、天赋、运气等非社会所提供的机会，则是幸运者的个人权利，无论如何不平等，他人都无权干涉；但幸运者利用较多机会所创获的较多权利，却因较多地利用了共同资源社会合作而应补偿给机会较少者以相
20、应权利。这就是机会平等原则” （王海明，1998） 。坚持机会平等原则，能有效防止“幸运者”在融入社会、分有社会资源时，因“先入为主”的机会优势而侵占机会较少者的权利。尤其是在中国当前的发展环境中，机会平等的现实意义尤为明显，实现“中国梦” 、 “个人梦”的前提就是机会平等，而不是处处“拼爹” 。机会平等能最大限度地保证具有同样潜能的个人都有能力、有希望、有梦想地争取同样的生活前景。布莱恩巴里（2004）曾经说过：“每个人都有他的或他自己的愿望，分配稀缺资源的公平方式是，无论他们是谁，都要给予每个人均等的机会以使用那些资源实现自己的愿望” 。 当然，社会成员之间的生存与发展的机会不可能完全相等
21、，获得公共服务的程度也不尽相同。质言之，基本公共服务中的均等化不是纯粹平均化，而是承认基本公共服务存在客观差异前提下的均等化。承认差异性的机会平等原则保证了个人对于机会的选择空间，而平均主义则主张对于每位个体予以机会的统一配给。 “前者既然看重社会成员作为个体人存在的合理性，就势必会进一步肯定个人对于机会进行选择的合理性。而后者既然只是看重社会成员之间的相似性，因而只能是从社会整体的角度出发，试图对于每一个社会成员进行统一的机会安排” （吴忠民，2001） 。当然，机会平等原则需要将社会成员的差异性控制在社会可承受的范围内。出于对特殊群体的利益考虑，对其给予一定的保护是毋庸置疑的，但并不意味着无限制的优待或给予特权，因为被给予的特殊权利和利益超出了一定限度，则会影响社会全面协调可持续的发展。 结论 从人学本体论视角分析， “基本公共服务均等化”这一概念凸显了以人为本的发展理念，如“基本”根源于人的需求，一方面要肯定公民需求，回应公民需求，坚持以人为本；另一方面还要规制公民需求，协调不同利益群体的关系，坚持公平正义。 “公共”表征了社会个体之间的协调。 “服务”凸显了个人与政府的关系，当前我国急需要通过公共服务供给主体的多元化提高公共服务供给效率，即真正落实“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新格局新部署，从
