1、印巴边界水资源争端浅析摘 要 本文在概括梳理印巴边界历史、印度河流域总况及两国因其产生的水资源纠纷史的基础上，对印度河水条约及相关国际水法原则进行重点分析，并总结出相关经验及有益启示，以期对国际河流的开发利用、争端解决有所裨益。 关键词 印巴边界 国际水纠纷 印度河水条约 国际水法原则 作者简介：徐干城、张阳成，中国边界与海洋研究院国际法硕士研究生。 中图分类号：D823 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-140-02 一、印巴边界历史概要 自 18 世纪中期起，印度次大陆沦为英国殖民地。二战结束后，国力渐衰的大不列颠帝国被迫于 1947 年推行“蒙巴顿方案” ，赋
2、予印度自治权。根据该方案，英属印度按居民的宗教信仰分为印度和巴基斯坦两个自治区，印度教徒居多数的地区划归印度，穆斯林居多数的地区划归巴基斯坦 ，考虑到克什米尔战略位置的重要性，方案对其归属问题没有做出明确规定，克什米尔地区随即爆发起义，并引起了印巴两国为争夺该地的第一次战争。 次年，联合国安理会成立印巴委员会调解克什米尔问题，1949 年印巴双方停火，并于 7 月缔结了卡拉奇协定 ，划定的停火线实际上将克什米尔分割成了印控区和巴控区。而 1965 年的第二次战争以协议禁用武力的“塔什干宣言”的签订告终，印巴各自维持原控制地域。1971 年再次爆发第三次战争，印度公然违背宣言，出兵支持东巴基斯坦
3、独立，成功肢解了巴基斯坦的领土，孟加拉人民共和国成立。 二、印巴水资源争端史 实际上，围绕印度河水资源的争端早在印巴独立之前就已开始，当时主要是英属印度邦际的用水纠纷，均通过当地的一些办法得到解决。其中，最引人瞩目的即旁遮普邦和信德邦的用水争端，而 1947 年巴基斯坦独立后，问题便演变为东旁遮普省（印度境内）和西旁遮普省（巴基斯坦境内）之间的国际争端，并因两国政治分界线穿过印度河流域而加剧，用水纠纷转变为国际纠纷。 虽经过多次协议，但因为各自利益坚持，双方一直未能妥善解决水资源争端。1951 年，世界银行总裁布莱克向印、巴两国提出解决印度河水纠纷的合作建议。在世界银行的协调和斡旋下，1954
4、 年，暂时出台了一份称之为可行的、简单公正的“印度河流域水资源开发和利用计划建议” ，随后又历经多次谈判，最终于 1960 年 9 月签订了极具历史性意义的印度河水条约 ，就印度河分水问题达成一致意见，结束了两国在利用印度河水资源问题上的长期纠纷。 三、 印度河水条约及其国际水法原则 （一）国际水法原则发展概述 作为国际水法实践中历来最为突出的矛盾，上下游沿岸国家关于跨界河流开发利用的争端由来已久，国际法上的主张也各有不同。 上游国家主张“绝对领土主权论”每个国家在其领土范围内拥有绝对的、排他的主权是国际法的基本原则，自然资源主权是主权的当然一部分，任何限制都是对其主权的干涉，因此任何国家遵循
5、自己的意愿处理境内事务，而不论是否影响他国利益。与“绝对领土主权论”相对立的是“绝对河流完整论” ，下游国家主张沿岸国在任何情况下都不得行使任何可能影响自然水流数量和质量的行为，除非得到下游国或邻国的预先同意，否则就是侵犯相邻沿岸国的河流流经部分的领土完整 。 随着国际法的发展，绝对主权论被国际社会指责为不符合有关国际河流利用的国际法精神而逐渐淡出了历史舞台；“有限主权论”作为迎合实践需要、协调水资源利益的新提法，不仅在处理跨界河流争端中发挥了积极作用，同时也促进了国际水法的编纂和发展，构成国际水法的两项核心原则“公平合理利用原则”和“无害原则”的基础。 1966 年赫尔基辛规则第一次将实践中
6、广泛认可的“公平合理利用原则”写进国际水法条文“每个沿岸国皆能为国际流域的实益用途而享有在自身领土范围内合理公平利用的权利。 ” 作为全球第一个专门就国际水道的非航行利用问题缔结的国际法律文件，1997 年国际水道非航行利用法公约带来的突出进步之一便是明确了“无害原则” ，规定：（1）国际河流沿岸国应当采取一切适当措施防止对其他国家的不合理损害；（2）引起损害的沿岸国应当消除或减轻损害并积极商讨赔偿事由 。 1996 年的柏林水资源规则增添了一些赫尔基辛规则没有涉及或者只在 1997 联合国公约中粗浅表述的原则条款，在综合以前规则、重申两项基础原则的基础上又将水文地质、可持续利用和环境损害最小
7、化等列入“公平合理”要素清单 ，使“公平合理利用原则”与“无害原则”的判断标准更加明晰和与时俱进。 截至目前，全球普遍适用的国际水法仍未问世，而有关跨界河流的国际习惯法经过时间和实践的沉淀，已形成以下几项普遍原则（根据国际大坝委员会第 132 号技术公报）： （1）公平合理利用原则；（2）不引起重大损害义务（亦称“无害原则” ） ；（3）合作原则；（4）数据信息交换原则；（5）不同用途优先权原则；（6）计划措施的通知原则；（7）生态系统维护原则；（8）灾害和紧急情况的应对原则；（9）和平解决争端原则。 其中， “公平合理利用原则”和“无害原则”是所有权利义务原则的基石与框架，其他及未列出的原则
8、是实现这两项原则的细化要求。 在印巴水资源争端中，印度基于其上游有利地位，最初采取绝对主权论的立场，声称有“完全自由”的用其境内印度河的水；巴基斯坦则主张绝对领土完整论，要求印度不应改变其历史用水权利 。以上两个极端立场违背了国家主权平等的基本原则，只会加剧两国的矛盾，最终双方以“公平分配”印度河水资源的原则达成印度河水条约 ，并将“公平合理利用原则”和“无害原则”的精神贯彻在条文的字里行间。 （二） 条约框架及其蕴含原则 条约的宗旨为“实现印度河水系水资源的充分和令人满意的利用” ，且本着合作的精神，遵循条约解决水资源争端。 条约正文共有 12章，可按内涵归纳为如下三个部分： 1.印度河的划
9、分与使用 （1）印度河流域的东部河流水资源划归印度全权利用；西部河流水资源归巴基斯坦全权使用东西各三条河流的平等分配体现了“公平原则” 。 （2）除了条约规定的必要利用，双方不得干涉对方所属的河流使用，并负有不对河水作有害利用之义务此处的“必要利用”指人民生产生活用水，体现了“不同用途优先权原则” ，后半句直接道出了“无害原则” 。 （3）给予巴基斯坦 10 年过渡期（不超过 13 年）修筑水渠，改从巴方所属的西三河调水作为水源，以取代原本从印方所属的东三河获得的水源改造水渠非一日之功，给予过渡期的规定完美展现了条约的“合理原则” 。 2.资金分担与义务承担 （1）条约具体规定了巴基斯坦在西三
10、河沿岸建筑改调水源工程的资金分担问题同上，改造工程的受益方印度承担多数费用也是“合理原则”的应有之义。 （2）印巴双方共同设计开发印度河流域水体，同时相互负有通知义务，并不得对水体造成难以改变的不利影响通知义务既直接体现了“计划措施的通知原则” ，同共同设计开发行为一样，也是“合作原则”的具体表现之一，后半句体现“无害原则”无异议。 3.协调水资源争端的合作机制 （1）数据信息交换。包括需要交换的数据、信息交换的频率，以及对交换的数据所应该达到的标准等问题直接体现“数据信息交换原则” 。 （2）印度河常设委员会“和平解决争端原则”的经典有效机制之一。其一，委员会代表两国政府处理有关条约规定的常
11、规事项；向两国政府及时报告印度河流域任何状况；至少每五年对整个流域进行一次巡查。其二，为保证独立完成委员会任务，赋予委员会成员一定的特权与豁免；其三，委员会按期或在被要求时提交报告；其四，条约具体规定了经费开销的承担及委员会运行程序等问题。 （3）争端解决机制“和平解决争端原则”的具体规定与实践。其一，首先由印度河常设委员会合意解决；其二，若委员会不能达成一致，可请中立专家解决或根据以下条款解决；其三，委员会成员应尽早向本国政府汇报水资源争端的要点、委员会成员的看法及其原因；其四，任何一方政府在接到第三条所述报告之后，应及时邀请另一方政府进行谈判，以解决争端。 （三） 印度河水条约的评价 印度
12、河水条约在国际水法两项基础原则的指导下，不仅对印度河水系分水进行了详细说明，还对分歧和争端的解决做出了渐进规定，具有很强的操作性；其签署在两国合作开发印度河干流及支流水能水资源（包括实施庞大的调水工程） 、促进当地经济社会发展方面发挥了重要作用，有效预防了两国多次争端的发生，复杂完善的争端解决程序更是预见性的解决了条约签订后出现的多个新的水争端 ；但随着时代的发展，1960 年的印度河条约也开始显现出一些不足的地方： 首先， 条约当年对印巴各自控制的流域范围作出了不太合理的划分，虽然此举看似公平，能够尽量减轻印巴争端，但一刀切式地将印度河划分为东三河、西三河，剥夺巴基斯坦在东三河的历史性水源，
13、加重了巴基斯坦的水利负担，这是造成后来两国新用水争端的源头。 其次， 条约并未明确涉及关于水资源保护可持续发展的规定，尽管有公平合理利用以及不得造成重大损害的要求，但仅为针对印巴两国用水的规定，并没有对整个印度河流域环境的可持续性发展做出保护性规划。 最后， 条约的签订是在半个世纪之前，对后来的新情况新问题，如气候变化带来的喜马拉雅山环境变化使得印度河水量日益减少、而两国随着经济增长用水需求却急剧上升等方面并没有加以考虑，显然条约对也需与时俱进。 尽管存在上述不足，但以历史的视角纵观评判， 条约 已被视作国际水法条约最为经典而详实的范例之一，是国际水资源保护和利用历史上重要的里程碑。 四、结语
14、 国际水资源争端实践已充分证明，惟有协商与合作，才能真正实现国际河流的公平合理利用。要协调各国的水资源利益冲突，一方面要不断完善“公平合理”和“重大损害”标准，使其更加具体易操作，并与时俱进、符合时代价值标准；另一方面，还取决于流域各国的真诚合作，需其不断加强政治互信和对话机制并建立协作机制。流域各国在行使开发利用权时，应着眼于整体利益，在相互平等、互重主权的基础上进行综合、整体的开发、利用和管理，并积极寻求协商、缔结互惠条约、设置配套措施、明确权利义务，以使国际河流实现最佳和可持续的利用。 注释： 吴中人.印巴分治.中国剪报.1998-06-30（12）. 贾金生，郑璀莹，袁玉兰等译.国际共
15、享河流开发利用的原则与实践.中国水利水电出版社.2009. Mohammed S.Helal.The1997U.N.Conventiononthe Lawofthe Non-Navigational UsesofInternational Watercourses. Colorado Journal of International Environmental Law and Policy.2007. 胡文俊，张捷斌. 国际河流利用权益的几种学说及影响述评. 水利经济.2007.25（6）. 节取自“The Indus Waters Treaty 1960”. 何大明，冯彦. 国际河流跨境水资源合理利用与协调管理. 科学出版社.2005 年版. 参考文献： 1 邓慧玲. 印度与巴基斯坦争水再生龃龉.中国环境报.2005-01-18（5）.
