1、广西新型农村社会养老保险的覆盖对象研究摘 要 随着新型农村社会养老保险制度的实行，各省市都下发了相关的法律性文件。广西壮族自治区作为最大的少数民族聚居区，其新农保的实施面临一系列的挑战。要建立完善的农保制度，首要任务是明确保险制度的覆盖对象。本文结合国外发达国家的经验，和其他省份、地区的实践情况，着重分析了广西新型农村社会养老保险的覆盖对象，并针对各参保对象提出了完善的建议。 关键词 广西 新农保 覆盖对象 基金项目：本文为广西哲学社会科学“十二五”规划 2011 年度课题阶段性成果。 作者简介：李帅，广西大学法学院。 中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（
2、2014）1-195-02 农村养老保险制度作为社会保障体系的其中一个重要环节，对于促进社会和谐稳定，减少社会贫富差距有着举足轻重的积极作用。民政部于 1992 年发布的县级农村社会养老保险基本方案可谓“旧农保” 。而国务院 2009 年发布的关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 （以下简称“指导意见” ）是为“新农保” ，其中明确规定了参保对象为：年满 16 周岁（不含在校学生） 、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。 2009 年 10 月，广西启动新型农村社会养老保险试点工作。2012 年广西壮族自治区政府办公厅发布了广西壮族自治区新型农村社会养老保险制度全覆盖事实方案 ，进一步
3、规定了“新农保”的覆盖对象。即：“具有本县（市、区）行政区域内农业户籍，年满 18 周岁以上（不含在校学生） ，未参加其他社会养老保险的农村居民。 ” 为此，笔者结合了国外发达国家关于养老保险覆盖对象的限定，以及其他省市试点“新农保”制度的实践情况，从“新农保”的覆盖对象方面进行深入分析，以期对广西制定切实有效的新型农村社会养老保险方案有所帮助。 一、国外关于养老保险覆盖面的实践 德国作为世界上第一个建立现代社会保障制度的国家，于 1957 年 7月颁布了农民老年援助法 ，其中规定农村养老保险的投保对象是农场主及其配偶和共同劳作的家属。缴费额以法律形式确定，采用统一等额标准上缴。这种农村养老保
4、险制度规定的投保对象比较固定，也存在缺陷，例如对于参保后又离婚的家庭雇员是否仍属于保障对象没有进行相应规定。 日本是较早建立起适用于全体农村劳动者和农村人口、待遇与城市居民相同的农村社会保障法律体系的国家。1959 年首次颁布了国民养老金法 ，将原来未纳入公共养老保险制度的广大农民、个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系中，规定凡年满 20 周岁以上、60 周岁以下的日本农民、个体经营者等均必须加入国民养老保险。与德国将农民养老保险作为一个独立的部分所不同，日本将农村养老保险和城镇养老保险结合起来，统一纳入了国民养老保险体系。 波兰政府于 1977 年 7 月通过波兰会议制定了农民退休法令 ，
5、开始建立农村社会养老保险制度。该法规定的农民养老保险对象为国营农场的职工、农村合作社和农业生产小组成员以及个体农民。 由此可见，农民作为一个特殊群体，几乎每个国家都认识到了解决其养老问题的重要性。虽然各国的规定不同，但存在一定的共同点，一是根据本国的农业结构规定参保对象，一般是直接从事或者间接接触农业的人员；二是随着社会经济的发展不断将弱势群体、无保障人群纳入农村养老保险的对象范围。 二、国内关于新农保下覆盖对象的实践 根据指导意见所确定的农村社会养老保险的参保对象是：农村户籍的居民。随着户籍制度改革，城镇化和人口流动加剧等问题的加深，本着“广覆盖”的原则，各地农村社会养老保险办法对参保对象的
6、标准都作出了不同的规定。综合看来，现行的各地农村养老保险方案大致涵盖了以下几类参保人群：农村户籍的务农农民、外出务工人员、个体工商户及其雇工、乡镇企业职工，失地农民、小城镇农转非人员以及小规模企业的职工等。 （见表一） 表一几个典型地方的农保方案参保对象对照表 由此可见，在其他省份试点开展农村养老保险时，都充分地考虑到了本地方的实际情况，除了务农农民，也将属于农村户口的其他务工人员考虑到了养老保险的参保对象中。但是对于覆盖范围的大小，各试点也做了不一样的规定。 三、完善广西新型农村社会养老保险覆盖对象的建议 （一）进一步提高务农农民和务工农民的参保率 务农农民是指完全以土地为依托的专职农民，此
7、类人群是农村社会养老保险狭义上的参保对象。务工农民包括乡镇企业职工和进城务工的农民，他们仍然拥有部分土地，半农半工。一方面仍属于农村户籍，一方面也不属于城镇职工社会养老保险的范围，所以绝大部分的试点都将此类人群纳入农村养老保险的参保对象范围。所以，在现有体制下，广西要更好地开展新型农村社会养老保险制度，需从政府机制以及完善立法等方面入手，提高这部分覆盖对象的参保率。 （二）进一步强化农民工参与新型农村社会养老保险 农民工是指具有农村户口，有承包的土地，但不从事农业生产，主要在非农产业就业，依靠工资收入维持生活的一类特殊人群。 ”2006 年 3月， 国务院关于解决农民工问题的若干意见的第十九条
8、明确规定：“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。 ”由此可见，农民工也属于农村社会养老保险的覆盖对象，但是由于农民工流动的频繁性，各地存在着相对独立的制度建设，至今仍未统一。大致有以下几种制度：第一，建立综合保险制度，典型的代表为上海，通过不分账的方式将医疗、工伤。以及养老等所有社会保险内容概而统筹。称之为综合保险。第二，归人农
9、村保险模式，例如云南省，直接将农民工纳入农村养老保险。不再进行相关农民工养老保险制度的设计。第三，纳人城镇养老保险模式。例如广东省深圳市，对与企业签订劳动合同的农民工可以与城镇职工同等的养老缴费方式.只要对缴费年限进行补足即可在退休后享受同等养老待遇。第四，低标准模式。以浙江省为代表，对农民工以同等的，但相对城镇职工较低缴费标准的方式进行养老金缴纳，并享受相应低标准的养老保险待遇。 就广西而言，在自治区外务工就业的人数超过 600 万人，是劳动力输出的大省之一。2010 年自治区办公厅正式转发自治区人力资源和社会保障厅、自治区财政厅关于贯彻落实城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知
10、 ，实现了农民工“无障碍”跨省接转养老保险。此举无疑是在新农保形式下的一次创造性举措，从制度上解决了参保核心条款因就业地的变换而丧失养老保险权益的问题。在此制度下，各级区、市，特别是乡镇的有关部门要充分做好衔接，并扩大宣传，这样才能使农民工真正得到“老有所保，老有所依。 ” （三）加大救济力度扩大政府代缴最低标准养老保险费的适用范围 虽然指导意见中提出了“对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费” ，但是，这一规定的范围过小，其他农村贫困人口不在这一制度覆盖之内，而这部分人口本来就是社会弱势群体，若缺乏救济手段，就难以享受养老金待遇。因此应加强救济力度，降
11、低贫困人口的缴费额度，适当提高基础养老金，增加财政补贴。 （四）制定公平合理的参保激励方案调动参保积极性 新农保实施指导意见规定，年满 60 周岁的农村户籍老人，不用缴费，就可按月领取 55 元基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。将农村老年人享受养老保险待遇的权利与其子女的缴费义务相挂钩，如果子女不参保，满足条件的老人也无法领取养老金。不可否认，该政策有助于扩大新农保的覆盖面，尤其是提高年轻人的参保率。但是，这种“捆绑式”的制约将子女不参保的不良后果直接强加在老年人身上，直接剥夺了老年人的基本社会保障权利，破坏了新农保的公平性和自愿性，同时加重了贫困家庭的负担，引发农村矛盾，违背了
12、新农保的初衷。社会保险法第 20 条第二款规定新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，并没有规定三者缴费的具体比例。想要协调农民自愿和政府强制，并最大程度地调动农民参保积极性，制定养老保险补贴制度必不可少。例如江苏省和安徽省两个地区实施高龄养老补贴政策，子女入保，家中 60 岁以上老人每月免费享受 60 元补贴，以家庭为单位，家中有 60 岁以上老人的家庭在相同缴费基础上相当于提高了补贴额度，老人越多，拿的补贴越多，子女参保概率更高，由此形成了良性循环。其中安徽省制定了可选择的替代方案，6 使得 60 岁以上老人可以参保，扩大了参保人群，同时相对于原方案缩短了收回缴费成本时
13、间，增加了补贴额度。 广西人口分布广，民情各异，若单纯采取捆绑式参保的政府强制措施会引发社会矛盾，因此必须改革新农保制度，保障农民平等享有养老权利。可借鉴他省的经验，对于家庭参保人数较多的老年人，适当提高其基础养老金的领取数额；对于缴费年限较长、缴费比例较高的参保人员，可提高其家庭中满足养老金领取条件人员的数额。全面提高参保覆盖率。 农村社会养老保险法律制度是我国社会养老保险法律制度的重要组成部分，也是农民生存得以保障的最后一根“救命稻草” 。相对于较完善的城镇社会养老保险法律制度来说，我国的农村社会养老保险的法律制度的构建和完善任重而道远。纵观新农保与旧农保，二者主要在筹资结构，以及在支付结
14、构上改之前的建立农民账为包括基础养老金和个人账户养老金在内的两部分结构。但是在覆盖对象上未加详细规定，仍是各个试点自己制定相应的制度。因此，只有在明确参保对象的基础之上，在针对个特定群体制定相应的统筹方式，才能保证社会养老保险制度的全民覆盖和普惠性，才能保障和谐社会的顺利构建。 参考文献： 1刘昌平，殷宝明，谢婷.中国新型农村社会养老保险制度研究.中国社会科学出版社.2008. 2张帅梁.农村新型养老保险值得的价值及完善措施.行政与法.2010（1）. 3姜彦君.从法律角度谈中国农村社会养老保险法律制度的构建.湖南公安高等专科学校学报.2005（2）. 4华迎放.国外农村养老保险的经验与启示.经济要参.2007（3）. 5田珏燕.奉海春.广西新型农村社会养老保险制度研究.梧州学院学报.2010（1）. 6齐小静.我国农村社会养老保险法律制度研究.天津工业大学.2009. 7孙志.陈韦潮.新型农村社会养老保险试点的发展探讨基于钟祥调研的思考.安徽农业科学.2010（9）. 8杨正喜，成景丽.农民工养老保险地方立法及实践反思.桂海论丛.2008（4）. 9严力.浅析我国农村养老保险法律制度.法制与社会.2008（8）. 10范世祥，梁宝敏，曾绍周.完善广西新型农村社会养老保险试点工作政策研究.经济研究参考.2011（53）.
