1、我国环保 NGO 发展对策研究摘 要 环保 NGO 是围绕生态环境保护而开展活动的非政府组织，在环境保护领域发挥着日益重要的作用。尽管近年来我国的环保 NGO 发展迅猛，但是我国的环保 NGO 发展并不充分。其问题主要来自于自身能力、社会环境对它发展产生的阻碍及法律制度上的缺失。本文针对这些问题，从提升自身发展能力、建立法律体系以及重视环保 NGO 建设氛围入手提出解决环保 NGO 发展问题的对策，从而促进我国环保 NGO 的进一步发展。关键词 环保 NGO 制约因素 发展建议 作者简介：张婧，浙江工商大学法学院，主要从事民商法研究。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：100
2、9-0592（2014）1-267-02 一、环保 NGO 的概述 （一）环保 NGO 的定义 Non-Governmental Organizations 简称为 NGO，一般是指具有非政府性、非营利性、志愿性、公益事业领域中的社会团体组织。它们致力于扶贫、保护弱者、医疗、教育、环境保护、人权维护等方面。我国环保的宗旨是保护环境，又被称作环境保护社会团体，或环境保护非政府组织。它也具有非政府性、非营利性和志愿性。 （二）环保 NGO 的作用 1.环保 NGO 积极参与各项环保活动 目前世界各国都成立了宗旨各异，数量众多的环保 NGO。我国环保NGO 参与淡水生态系统的保护、关爱野生动物等各种
3、活动，为我国环保事业的发展作出很大的贡献。 2.通过各种形式进行环保宣传 环保 NGO 通过刊印出版物、宣传资料，开展讲座、进行培训等各种方式加大环保宣传力度，并通过新闻媒体扩大社会影响力。 3.对政府、企业进行监督 政府的管理行为是否合法合理，需要公众进行监督。企业在追求利润最大化的同时是否存在破坏环境的行为也需要监督。作为主要的社会力量，环保 NGO 发挥了重要的社会监督作用。 4.对环境事件受害者提供建议和帮助 环保 NGO 具有公益性，它可以为环境污染受害者提供科学的环境信息和资料，并为受害者提供法律咨询。 5.加强政府与公众之间的沟通 环保 NGO 协助设立环境保护信息网站、公布环境
4、评价信息，从而构建公众与政府对话和沟通的平台。通过对公众进行调查从而向政府表达公众的诉求，以使政府在作出重大的环境决策时可以采纳公众的意见。 6.促进国际环境法的落实 环保 NGO 参与对环境条约的审议，并对环境条约的执行进行监督，敦促相关国家加入条约并切实执行。有些环保 NGO 甚至可以通过与政府的合作，协助政府实施环境保护条约。 二、国内外环保 NGO 的发展现状及其分析 （一）美国环保 NGO 的发展现状及其分析 美国环保 NGO 发展较早，法律对其规制较完善，环保 NGO 在环境保护方面发挥了重要的作用。发展较为成熟的环保 NGO 的制度基础是美国“大社会，小政府“这一制度结构。非政府
5、组织的经济来源主要是社会及私人的捐赠，国家的税收法律制度规定捐赠部分可以抵税，以鼓励社会捐赠的风气。除了经济方面的捐赠外，还包括做义务工作（义工） ，捐赠自己的时间。 此外， 美国国家环境政策法 （NEPA）于 1969 年制定，1970 年正式实施，是美国历史上第一部环境保护法律。它要求美国联邦政府与环境保护有关机构都必须遵从 NEPA，该法规定环保 NGO 是公众参与的重要组成部分，明确了环保 NGO 的参与权，在立法上为环保 NGO 参与环境保护提供保障。 （二）中国环保 NGO 发展的现状及其制约因素分析 面对诸多环境问题，我国出台了一系列环境方面的法律法规，环境保护组织的数量也越来越
6、多，环保 NGO 在我国环境建设中所作的贡献也越来越大。 另外，我国宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” ， 环境保护法第 6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告” 。以及民法通则 、 社会团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理暂行条例等出台的一系列法律法规，为环保 NGO 的成立提供了必要的法律保障。但是现行法律法规在一定程度上也阻碍了环保 NGO 的发展。如我国现行社会团体登记管理条例中规定：社会团体的成立“应当经过业务主管单位的审查和同意” 、社会团体进行注册和等级须
7、“有个人会员 50 个以上或者单位会员 30 个以上” 。受上述条件的限制，我国环保 NGO 在各级民政部门正式注册登记率较低。总之，虽然我国环保 NGO 发展较快，但是起步较晚，发展不均衡，专业性不高。制约其发展的主要因素如下： 1.法律法规仍不完善 我国法人的设立主要有两大原则，一是行政许可主义，一是准则主义。行政许可主义要求法人的设立要得到行政机关必要的许可，准则主义亦称登记主义。根据国务院颁布的社会团体登记条例第 9 条的规定，我国民间社会团体的成立遵循的是行政许可主义，采取登记主管部门和业务主管部门双重管理的模式。但在实践中业务主管部门往往拖延对申请成立的环保团体的审批，也不可能对成
8、立后的环保团体进行全面监督与指导，因此，双重管理体制已成为制约环保 NGO 发展的法律障碍。2.政府职能定位不清晰 在政府职能转型期，政府对环保 NGO 的管理往往以直接管理为主，公众也不能对政府的环境工作进行有效地监督。这就限制了环保 NGO 参与环境事务管理的积极性。从而影响了环保 NGO 的发展。 3.环保组织自身水平的限制 我国环境保护工作起步较晚，目前从事的还是比较初级的活动，专业性不够。与美国等发达国家相比，参与政策的程度远远不够，组织性较差，影响力较小。 4.资金因素的制约 根据中华人民共和国公益事业捐赠法的规定，单位慈善类捐赠的数额在本年度应纳税所得额 3%以内，则准予扣除；个
9、人捐赠如未超过其申报的应纳税所得额的 30%，则从其应纳税所得额中予以扣除。环保性慈善捐赠在我国无法享受任何税收优惠，经费问题成为阻碍环保 NGO 发展的一大因素。 5.传统文化观念的阻碍 受传统观念的影响，公众认为环境保护主要依赖于政府，公众参与社会管理的主动性不高。不能深入社会进行环保教育宣传，更不能为环境污染受害者提供各种救济。 三、促进我国环保 NGO 发展的对策建议 （一）完善相关的法律法规 1.解除环保 NGO 设立条件的束缚 我们应推行准则主义，放宽其成立条件，只要该环保组织达到法律规定的成立标准，则无需其业务主管部门进行审批，就可以直接在民政部门登记设立。 2.取消双重管理模式
10、 取消双重管理制度下业务主管单位对环保组织的管理，由民政部门对环保 NGO 的事前审批和其成立后的监督进行统一管理豍。这样既可以促进环保 NGO 自身的不断发展，同时又利于提高政府的办事效率。 3.应当在环境保护法中明确环保 NGO 的地位和作用 中华人民共和国宪法第 1 条第 3 款、 中华人民共和国环境保护法第 6 条、 中华人民共和国海洋环境保护法第 4 条的规定都是鼓励公众积极参与环境保护的基础性规则。但是我国宪法和环境保护法都尚未直接明示规定公民的环境参与权。我们应该借鉴美国的经验，将环境法中的这一规定与环境影响评价的公众参与和公民听证制度相结合，共同发挥作用。 （二）转变政府职能
11、鉴于我国环保 NGO 的发展现状及政府转型的需要，政府应改变对环保 NGO 的直接管理方式，而进行宏观调控。 “目前，保护环境是所有国家政府义不容辞的职责，但这一职责的完成并不能仅仅依靠政府的力量。只有积极发挥非政府组织的作用，尤其是要鼓励环保 NGO 的加入，才能调动公众的积极性，环保理念才能自下而上、深入人心，环保工作才能真正落到实处。 ”豎 （三）加强环保组织的自身发展 环保 NGO 应当广泛搜集相关环境信息、引进先进的技术设备，吸引环境、生物、经济、管理、法律等专业人才，加强专业化水平。此外应当积极参加相关国际会议和座谈会、参与有关培训、与国际增加互动，加强交流，从而学习外国的先进环保
12、技术，借鉴国外的经验。 （四）拓宽环保 NGO 的资金来源 1.开展有偿服务，加强与企业的合作 环保 NGO 为实现其公益的目的，可以利用自身优势为企业提供有偿服务，比如为企业提出高效节能的方案措施，对环保政策方面的法规提供咨询，帮助企业分析环境污染产生的根本原因并提出解决方案。 2.成立环保类基金会募集资金 基金会是通过运营自然人、法人和其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照规定成立的非营利性法人。完善环保基金会不但可以广泛地募集社会闲散资金，为环保 NGO 的发展提供充足的资金，与此同时也能使资金的使用透明化，增强公众对基金会的信心。 （五）加强宣传教育，提高公众参与的积极性 环保
13、 NGO 在加强与公众联系方面有很大的优势，其“成员大部分都是群众，更加了解百姓周围的环境条件和所遇到的环境问题，能设身处地地反映群众的利益和需求，他们也深得群众信赖。而且环保团体多种多样，宗旨各异，所以其在环保方面各有侧重点，从各个方面更大限度的保护环境。 ”豏各类环保 NGO 应当建立和完善公众参与制度，使公众认识到环保的重要性，并积极参与环保活动。 注释： 国务院法制办政法司、民政部民间组织管理局.社会团体登记管理条例 民办非企业单位登记管理暂行条例释义.中国社会出版社.1999.23. 李颖.非营利组织对构建和谐社会的作用.甘肃农业.2006（2）.22. 唐士梅.论公众参与环境管理和
14、环境保护的形式.汉中师范学院学报.2002（2）.45. 参考文献： 1阮俊华，徐玲燕，鲍海君.环境保护社会机制的构建探析.中国青年政治学院学报.2006（5）. 2吕忠梅.环境法新视野.北京：中国政法大学出版社.2007. 3魏振瀛.民法.北京：北京大学出版社.2010. 4Thomas OBrien.Stuckin the Middle：Maintaining the Organizationa lLegitimacyofthe Regional Environmental Center.International Society for Third-Sector Research and The Johns Hopkins University.2010.
