1、我国非上市公众公司监管制度的完善摘 要 非上市公众公司在促进中小企业融资，完善多层次的资本市场方面发挥着重要的作用。长期以来，由于法律的空白和相关监管制度的不完善，致使非上市公众公司的监管严重缺位，损害投资者利益的现象屡见不鲜。为此，证监会在广泛吸收各方面建议和意见的基础上，于2012 年 10 月 11 日正式发布非上市公众公司监督管理办法 ，增加和调整了对非上市公众公司股票转让、定向发行、信息披露等程序的监管，明确了对非上市公众公司的监管范围，完善了相关的监管体制，标志着国家正式将非上市公众公司监管纳入法制轨道，具有重要的理论和实践意义。 关键词 非上市公众公司 监管 重要意义 作者简介：
2、王玉红，河北大学政法学院，民商法学专业，硕士研究生。 中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-204-02 一、非上市公众公司监管的概况 （一）非上市公众公司的含义 要理解非上市公众公司这一概念，我们不妨先将这个概念拆分为“非上市”和“公众公司”两部分来分析。首先来分析“非上市” ，在我国，股份公司以股票是否在证券交易所上市交易为标准分为上市公司和非上市公司，顾名思义，非上市公众公司只能是非上市公司的一种。由于上市公司要收到严格的上市标准和监督程序的制约，所以在公司中只占一少部分，而非上市公司由于融资方式灵活，程序制约相对较少，在资本市场的发展
3、中起着举足轻重的作用，在现代公司中占有很大的比例。再来分析“公众公司” ，在英美法系中，以是否涉及公共利益以及是否需要按照证券法律进行监管为标准，将公司分为公众公司和私人公司，这是英美法系核心的公司分类之一。而在我国，以股权设置方式不同，将公司分为有限责任公司和股份有限公司，并不存在公众公司这一概念。不过，我们仍可以参照英美法系关于公众公司的定义和我国证券法关于公开发行的规定，给公众公司做如下定义：向不特定的对象公开发行股票，或虽向特定对象发行股票但是股东累计人数超过 200 人的股份有限公司。通过以上分析我们便不难理解该办法第 2 条关于非上市公众公司的定义。 （二）非上市公众公司的监管概况
4、 非上市公众公司在英国、美国、德国等资本市场比较成熟的国家存在较为普遍，相关立法和监督制度也相对完善。在我国现实生活中，虽然也大量存着在公开发行股票、但是因种种原因未在证交所上市的股份有限公司。然而关于非上市公众公司的法律法规却很不完善，也没有被纳入证监会的监管体系。事实上，非上市公众公司的存在促进中小企业融资，完善我国多层次的资本市场方面发挥着重要的作用。随着我国市场经济体制的不断完善和资本市场的不断发展，还会有更多的非上市公众公司出现。由于非上市公司具有公众性，仅靠市场的自发调解难以实现对众多社会投资者利益的全面保护，为维护社会稳定，对其进行监管是十分必要的。 长期以来，由于法律的空白和相
5、关监管制度的不完善，致使非上市公众公司的监管严重缺位，损害投资者利益的现象更是屡见不鲜。而实践证明，对上市公司的监管，又不能照搬上市公司的监管规定。根据这种情况，2006 年 12 月，国务院办公厅下发了国务院办公厅关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知 ，首次提出了“非上市公众公司”的概念，而且明确要求有关部门尽快研究制定关于非上市公众公司的规定；不久，证监会又成立了非上市公众公司监管办公室，至此，关于我国非上市公众公司监管的框架才开始构建。2012 年 10 月11 日， 办法的颁布，则更是标志着我国正式将非上市公众公司的监管纳入法律轨道，对非上市公众公司的发展具有重大的
6、意义。 二、 办法出台的重要意义 （一） 办法构建了非上市公众公司的监管体制的框架 办法根据我国的社会主义体制和市场状况，结合非上市公众公司发展的具体情况，借鉴国外先进的监管经验，从监管范围和监管体制两个方面对非上市公众公司监管进行设置，构建了科学合理的监管框架。1.监管范围。根据办法第 47 条 ，我们可以看出，证监会对非上市公众公司的监管的范围为：（1）股票转让。规定在办法的第四章中，其中依据第 31 条规定，在股票向特定对象转让，导致股东累计超过 200 人的股份有限公司的情况下，非上市公众公司应当按照中国证监会有关规定提交申请文件，同时规定了规定的豁免条件。第 33 条是关于公开转让的
7、规定。 （2）定向发行。规定在办法的第五章，定向发行股票应向证监会申请核准，可申请一次核准分期发行，并对此作了具体规定。值得注意的是，立法者考虑到非上市公众公司的个体差异，故此将小额融资的豁免标准由绝对值改成相对值，另外根据办法42 条规定，如果公众公司向特定对象发行股票后股东累计不超过 200 人，或公众公司在 12 个月内发行股票累计融资额低于公司净资产 20%的，可以免于向中国证监会申请核准。 （3）信息披露。信息披露是对非上市公众公司进行监管的核心内容之一，对保护投资者利益、促进交易有重要的意义。 办法详细的规定了信息披露的义务人、内容、时间、方式，建立多层次的信息披露规则体系，使得非
8、上市公众公司的信息披露更具灵活性、适应性。这三个方面监管措施的具体实施，还有待证监会出台相应的配套规则。 2.监管体制 根据办法第 46 条规定，证监会和国务院有关部门、地方人民政府，有权对公众公司进行持续监管，以防范金融风险，维护证券市场的正常秩序。我国非上市公众公司的特征，决定了开展非上市公众公司监管必须体现市场化的要求，摆脱单纯依赖行政监管的模式，充分发挥自律组织和中介机构的作用。鉴于此， 办法第 48 条规定中国证券业协会应当发挥自律管理作用， 这两条规定明确了证监会在监管非上市公众公司时的具体权限及证监会自律监管范围，对其采取政府监管与协会自律相结合的综合监管体制，既注重政府对证券市
9、场的统一管理，也强调自律组织发挥自律监管的作用和功效，从而有效的提高监管的力度。 （二）调整和补充了相关内容，保证监管工作有法可依 办法分为总则、公司治理、信息披露、股票转让、定向发行、监督管理、法律责任及附则，共计八章六十三条。对现有关于非上市公众公司的有关规定进行了调整和补充，具体来说主要有以下几点： 1.修改了非上市公众公司的准入条件和程序 众所周知，股权明晰是公众公司监管的一个重要标准， 办法第 3条增加了“股权明晰”作为非上市公众公司的准入条件。而在设立条件和程序上，则没有过多的规定，大大降低了准入门槛和接受监管的成本。这主要是考虑到在实践中。非上市公众公司成因不一，情形多种多样，在
10、公司规模、经营状况、治理结构等方面差别很大。根据这些实际情况，办法对公司主营业务明确，治理机制健全，信息披露真实、准确、完整、及时，做出了重点要求。体现了简化行政许可、放松行政管制，促进公司依法自治原则。 2.调整了定向发行对象范围和人数限制 根据征求意见过程中市场各方的建议， 办法将核心员工纳入发行对象范围，这主要是考虑到创新型和科技型企业需要通过一定的激励机制留住核心员工等情况。并且在这个基础上规定了认定核心员工的程序：即首先由董事会提名，并向全体员工公示、征求意见，然后由监事会发表意见后，经过股东大会审议批准。在确定发行对象的数量时，除股东以外的其他投资者 发行对象总计不能超过 35 人
11、。 3.规定非上市公众公司可以上市 在征求意见的过程中，人们担心公司成为非上市公众公司后，以后将不能到交易所上市。据此， 办法第六十条做出了规定 ，明确了非上市公众公司可以到交易所上市，但应当遵守相关规定，解决了市场各方关于非上市公司不能到交易所进行上市的疑虑。 4.将办法出台前股东人数超过 200 的公司纳入监管范围 在征求意见过程中，许多意见明确建议将之前股东超过 200 人的股份公司纳入非上市公众公司的监管范围。在吸收该意见的基础上， 办法第 61 条 对此作出了规定正式将该类公司纳入了监管范围。 （三）拓宽了中小企业的融资渠道 长期以来，中小企业融资难就是一个普遍性的话题，金融危机以后
12、尤其如此，国家也一直在努力解决这个问题。2012 年 12 月召开的全国金融工作会议提出， “金融行业要大力提升服务功能，扩大服务覆盖面。 ”要求重点支持经济结构调整、节能减排、环境保护和自主创新，特别是要加快解决农村金融服务不足和小型微型企业融资难的问题” 。由于本身的局限性，上市交易很难覆盖众多的中小企业和小微企业。我们有理由相信，在办法实施后，我国将逐步建立起非上市公众公司监管制度，从而全面、有层次支持中小企业的融资、股份转让、重组等，更有利的促进众多中小企业稳步成长，加速我国经济发展的方式转变和经济结构调整。 （四）对非上市公司的监管符合国际潮流 在境外成熟的证券市场上，不但要对股份公
13、司的证券发行进行监管，对于未在交易所上市的公众公司，因涉及众多社会公众投资者，大都也建立了包括准入管理、信息披露、公司治理等在内的相关监管制度，从而将非上市公众公司全面纳入证券市场的统一监管体系，以规范其股份转让和信息披露等活动，保护社会公众投资者的利益。 办法借鉴英美国家成熟的监管经验，顺应这一国际趋势，使得我国的非上市公众公司能更好的和国际市场接轨。 综上所述， 办法的出台，正式将非上市公众公司的监管纳入了法律监管的轨道，建立非上市公众公司监管制度的意义不仅在于规范了中小企业股本融资、股份转让、公司重组等公司活动，完善了公司的管理制度，更重要的是通过对非上市公司的有效监管，能够促进我国众多
14、中小企业的稳步成长，加速经济发展方式转变和经济结构调整。当然，其顺利实施还需要证监会进一步出台相应的配套规则。 注释： 以下简称办法 。 办法第二条规定：本办法所称非上市公众公司是指有下列情形之一且其股票未在证券交易所上市交易的股份有限公司：（一）股票向特定对象发行或者转让导致股东累计超过 200 人；（二）股票以公开方式向社会公众公开转让。 办法第 47 条规定：中国证监会依法履行对公司股票转让、定向发行、信息披露的监管职责，有权对公司、证券公司、证券服务机构采取证券法第 108 条规定的措施。 办法第 48 条规定中国证券业协会应当发挥自律管理作用，对从事公司股票转让和定向发行业务的证券公司进行监督，督促其勤勉尽责地履行尽职调查和督导职责。 其他投资者是指公司的董事、监事、高级管理人员、核心员工；并规定符合投资者适当性管理规定的自然人投资者、法人投资者及其他经济组织。 第六十条规定：公众公司向不特定对象公开发行股票的，应当遵守证券法和中国证监会的相关规定。公众公司申请在证券交易所上市的，应当遵守中国证监会和证券交易场所的相关规定。 办法第 61 条规定“本办法施行前股东人数超过 200 人的股份有限公司，依照有关法律法规进行规范，并经中国证监会确认后，可以按照本办法的相关规定申请核准。 ”
