1、大学生村官政策法制化路径探析摘要：实施大学生村官政策，有力地增强了农村基层组织建设，推进了新农村建设和发展。该政策在实施中存在诸多法律问题，本人认为应将大学生村官政策法制化，对有关法律进行修改，制定专门的大学生村官法 ，在各项招考中优先录用优秀大学生村官，以充分发挥村官政策的作用。 关键词：大学生村官；政策；法制化中图分类号：D262 文献标识码：A 一、大学生村官政策实施成效 所谓“大学生村官”是指为优化村级领导班子和增强农村经济发展活力，由政府选派或培养的到农村（含社区）担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务的具有专科以上学历的应届或往届大学毕业生，其工作主要是从事村（社区）
2、事务。政府对大学生村官的相关选聘培训、管理考核、工资保障、优惠待遇等机制的总和，被统称为“大学生村官政策” 。大学生村官政策经历了萌芽阶段（19952001 年） 、发展阶段（20022005 年） 、普及阶段（2005 年至今）三个阶段。 2012中国大学生村官发展报告显示，从 2008 年中共中央启动“一村一名大学生村官”计划至今，截至 2011 年底，全国在岗大学生村官数量超过 21万人。按照计划，到 2020 年这一人数将达到 60 万人，实现一村一名大学生的目标。大学生村官政策在我国已取得了较好成效： （一）培养了大批新农村建设的骨干和农村致富、创业带头人 长期以来，城乡差别的存在导
3、致人才从农村到城市的单向流动。当前我国城市与农村的人才资源配置不合理，城市人才资源相对过剩，而农村人才资源相对匮乏，严重影响了农村经济社会发展和国家现代化历史进程。解决农村人才匮乏问题，已经成为农村现代化的关键。 大学生到农村任职，不仅仅缓解大学生就业压力，而是向农村输送大量人才精英，培养了大量农村现代化建设具有较高科学文化水平的骨干力量。同时，大学生村官政策改变了城乡间单向流动的人才输送模式, 形成人才流动的良性循环,这对维持城乡人才平衡、推进新农村建设具有重大意义。 （二）进一步优化了村级班子结构，增强了农村基层组织建设 目前我国农村基层领导班子和干部队伍文化偏低、年龄老化的问题十分突出。
4、全国村党支部书记文化程度大专以上的仅占 9.5，35 岁以下的仅占 6.9，难以适应新农村建设的时代要求。 在大学生村官不断地被充实到农村，特别是随着越来越多的大学生村官被选为村两委会成员，农村基层干部队伍的结构有所改善，干部队伍的整体素质得到较明显的提升，使农村基层组织更具创造力、战斗力，有利于提高农村公共管理的层次与水平。大学生村官深入农村基层工作，广泛宣传党的建设社会主义新农村的路线、方针、政策，进一步夯实了中国共产党在农村的执政基础。 （三）在一定程度上缓解了大学生就业压力 我国每年需要就业的新增劳动人口在 1000 万至 1600 万之间,大学生所占比例不断增大,“就业难”成为当代大
5、学生的一大难题。在严峻的就业形势下，农村基层成为大学生就业的一个新领域，在一定程度上缓解了大学生的就业压力。国家通过此政策每年可解决至少 2 万人的就业问题，可见，大学生村官政策在暂时缓解大学生就业问题上发挥了非常重要作用。 二、大学生村官政策存在的法律问题 大学生村官政策在我国已取得了较好的成效，但由于该政策在实施中存在诸多法律问题，制约了村官政策作用的充分发挥。 （一）大学生村官政策不符合有关法律规定 按照关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见的规定，“到农村就业的，可通过法定程序安排担任村党支部、村委会的相应职务” 。如果大学生村官只是担任村党支书助理或村党支书或村团干部，可以认为是
6、党组织内部的人事安排，只要和党章、党的政策不相违背即可。如果担任村委会主任助理、村委会主任或村委会委员，就存在与有关法律是否符合的问题。 宪法第 111 条第 1 款规定：城市和农村按居民居住地设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。 村民委员会组织法第 2条规定: 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第 11 条规定：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。据此，党和国家在没有征得村民同
7、意的情况下，单方面“安排” “村官”进村委会缺乏法律依据。党的领导是村民自治的内涵之一，但不应侵犯村民的自治权；政府对自治组织从事地方国家事务活动有指挥和监督权，但对属于自治范围内的事务则无权干预；宪法、法律规定乡镇政府可以对村民自治进行指导，但指导亦不等于干预或取代。由此看来，在有关立法对大学生入村作出安排之前，党和政府选聘村官到村任职的做法不符合上述法律规定。 （二）缺乏相关法律法规对大学生村官身份定位 根据中华人民共和国村民委员会组织法第十一条规定，被选举为村民委员会成员的前提是必须为本村的村民。到村任职的大学生“村官”不少本身就不是任职村的村民，因此这样的“村官”不可能通过选举的方式进
8、入村委会，也就谈不上是村委会的组成人员。 中华人民共和国公务员法第九十五条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。 ”“村官”职位不属于专业性较强的职位，而且村民委员会不是政府机关， “村官”职位也构不成辅助性职位，因此，大学生“村官”不是聘任制公务员。 根据中央组织部的权威解释，大学生“村官”也并非属于村委会组织法中所规定的村委会组成人员，而是“村级组织特设岗位”人员。在实践中，部分大学生村官是担任村团支书、文书、出纳、妇女主任、治保主任等职，而大部分大学生却是担任助理(党支部副书记助理或村委会主任助理)一职，而“助理”一职却没有
9、明确的法律依据。 可见，大学生村官没有明确的法律身份，处于尴尬的地位。这不仅直接影响到村官与村委会之间关系的协调，阻碍了村官能力的充分发挥，也使得希望长期扎根农村的大学生村官失去了发挥才能的更为广阔的舞台。 （三）大学生村官与党委、政府、村委会和村民之间法律关系不明确 从法律关系的角度来看，大学生村官政策的具体落实涉及到大学生、党委、政府、村委会以及村民等多方主体之间的利益关系。而许多地方政府在推行大学生政策的实践过程中，只重视与大学生签订就业协议，不重视与村民和村委会之间达成明确的协议；与此同时，党委和政府与大学生签订合同，也很少有明确的工作任务规定。由此产生了党委和政府与大学生所签订的就业
10、协议是否具有直接约束作为第三人的村民和村委会的法律效力问题，在执行中如何确定村委会责任范围的问题。在实践中,一方面是有关部门和地方政府为了加大对农村的帮扶力度，纷纷制定大学生村官计划，大量的大学生被派送到各个村落；而另一方面则是由于对村委会责任规定的不明确，使得许多大学生难以获得村民和村委会的支持而无法开展工作。 （四）大学生村官的权利、义务缺乏保障 目前，没有相关法律对大学生村官群体的权利义务进行明确规定，国家政策上的规定也不明确、具体。大学生村官到村任职聘用合同并没有规范统一的要求，有的地方与大学生村官签订的就是一个普通的劳动或就业合同。大学生村官在实际工作中不能很好的知晓自己的权利义务，
11、对于他们在基层的工作有着一定的不利影响。 三、大学生村官政策法制化建议 针对大学生村官政策存在的诸多法律问题，本人认为应将大学生村官政策法制化，进一步发挥政策作用，促进新农村建设和农村基层政权建设。 （一）对村民委员会组织法进行相应修改 针对大学生村官政策实施中不符合村民委员会组织法的规定，有必要对村民委员会组织法进行相应修改。通过修改，进一步明确政府可以根据现实需要选聘并通过合法程序推荐非本村公民到村集体工作；可以向村民大会推荐在本村工作一定时间的非本村公民参加村党组织或村自治组织选举。 例如，2010 年修订的村民委员会组织法有针对性地规定了有利于大学生援村制度合法化的内容。其中第 13
12、条第 2 款第 3 项规定: “村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单(三)户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。 ”据此，大学生即使不是本村村民也可能通过选举成为村委会的合法成员，原有的这一冲突一定程度上获得了解决。 可以考虑对村民委员会组织法中第二章村委会的职责内容做一些修改，增加关于“村委会根据需要或党组织的推荐，可以聘任有较高文化水平和能力的非本村公民协助村委会履行职责。由村委会代表村民与受聘人签订聘任合同”的规定。在村民委员会组织法第 4 条下增加关于“基层党组织可以根据需要向村自治组织推荐适合
13、农村发展需要的优秀人才或提出完善村民自治的建议”的规定。 （二）制定专门的大学生村官法 在条件具备的情况下，制定一部专门大学生村官法 ，用以规范大学生村官选聘和推荐，并规定相关制度。立法时应注意: 第一，立法目的是完善村民自治制度，推进农村基层民主建设。解决大学生就业可以是政策的一个短期目的但不能是立法目的；第二，立法不宜规定大学生在农村的职位或职权。大学生能否获得村民的认可，进而通过选举成为村民自治组织的成员还要看大学生在农村的工作表现，其职责当然也应由村民共同决定，国家立法机关不能预先决定；第三，立法应规定支援农村的大学生应符合的条件、选聘的组织、程序等，特别是要对支援农村大学生的身份地位
14、、福利待遇和保障机制等作出明确规定；第四，法律制定过程中必须保障广大村民的参与权，可以举行见面会、座谈会、调查问卷、听证会等形式，广泛征求村民意见。 在制定大学生村官法的过程中，应对现有大学生村官各项制度进行完善并加以规定： 1、改革大学生村官选聘制度 大学生村官选聘必须由组织、人事部门牵头实施，每年由各社区、村集体上报需要选聘“村官”的职位及相关专业要求，经统计核实后上报区组织人事部门，在全区（县） 、全市或者更广泛的范围内发布公告，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则进行选聘。 在大学生村官来源上，应坚持“引进来”与“本土化”培养并重。为了致力于农村的长远发展，应立足本村培养，鼓励更多本村
15、的学生在大学毕业后回村发展。可以采用“原籍优先，就近安排”的原则，鼓励大学生回原籍或附近乡村担任村官。对于具有涉农法律、养殖、种植等特殊技能的大学生，有本地农村实习或工作经验，且获得村两委会、村民一致肯定的，可特招或者破格录取为大学生村官。 2、建立科学的考核评价机制 科学合理的考核评价机制对大学生“村官”工作开展往往带有明显的引导示范作用。应进一步完善大学生村官考核评价体系，一是要建立和完善科学合理的考核目标管理体系，制订统一的岗位目标责任制和考核监督管理办法；二是要切实落实考核评价体系，在制订考核办法时要注重考核评价指标的可操作性和针对性；三是要建立动态的目标管理考核体系，坚持过程考核与结
16、果考核相结合，全面考核与专项考核相结合，自我评价、群众评判和组织认定相结合，全面客观评价大学生村官的德才表现和工作实绩。 3、完善大学生村官培训制度 针对许多大学生村官缺少农村生活背景、缺乏基层工作经验，刚从“校门”进入“农门”会产生“水土不服”的现象，各级地方政府应注重对大学生村官基层工作能力的培养，积极采取一系列行之有效的培训措施，强化对大学生村官的指导，大力推动大学生村官的能力建设。一要加强大学生村官专业技能的培训，提高大学生村官带领基层群众创业致富的能力；二要注重大学生村官工作方式方法的培训，增强大学生村官基层工作的适应能力；三要积极开展大学生村官工作经验的交流，增强大学生村官对自身工
17、作的认同感和责任心，并在相互交流的过程中相互学习、相互借鉴和共同提高。 （三）在各项招考中，优先录用期满考核优秀的大学生村官 为了健全大学生村官职业发展机制，调动村官工作的积极性，在党政部门各项招考中，应拿出一定比例的岗位面向大学生村官定向招考，且该比例要随着大学生村官制度的不断完善逐年提高。将大学生村官的考核与公务员、事业单位考录挂钩，在定向招考公务员、事业单位工作人员时，根据大学生村官的服务年限、考核等级和表现情况分梯度累积加分。 可以将考核优秀的大学生村官，吸纳入选调生队伍，将其作为后备干部进行培养，将大学生“村官”的培养与党政机关特别是乡镇机关公务员选拔渠道打通，与后备干部培养渠道链接，努力形成“人才到基层锻炼、干部从基层成长”的导向。 对愿意扎根农村成绩突出的大学生村官，应根据实际情况尽可能地与之续签合同，继续留任，进一步提高其工资待遇，如生活补贴、住房补贴，还可以考虑将其户籍落于本村，并发放宅基地和农田等。对于不能满足农村工作需要或有其他追求的大学生村官，应鼓励其继续深造或鼓励其自主择业创业。尽快建立对大学生“村官”创业的支持帮扶机制，为其提供创业平台，夯实他们长期扎根农村创业的物质基础。 参考文献： 1胡跃高2012 中国大学生村官发展报告 2中华人民共和国宪法 3中华人民共和国村民委员会组织法 4关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见
