1、东北地区城乡协调发展的困境与出路摘要：东北地区城乡协调发展过程中面临着城镇化集聚效应大于扩散效应、传统城镇化发展优势逐渐削弱和制度约束日趋显现等困境，导致以工促农的基础不稳固和以城带乡的能力弱化，城乡协调发展动力不足。推动东北地区城乡协调发展，需要以中心城市产业外溢带动城乡边缘区发展、提升中小城镇的载体功能、推进农村工业化、完善农村土地流转制度体系和加强农民职业技能培训，以此推动城乡一体化进程。 关键词：东北地区；城乡协调发展；困境；出路 中图分类号：F127.3 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）05-0069-04 目前，东北地区工业化已经进入到中期阶段，信息化进入到
2、加速阶段，城镇化进入到质量提升阶段，农业现代化进入到成长阶段，城乡关系当中体制性、机制性、结构性的矛盾比我国其他地区表现地更为突出。因而，东北地区要建立新型城乡关系体系，必须准确认识城乡协调发展中面临的主要困境，探索符合区域工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展规律的城乡协调发展出路，提升以工促农的能力，增强以城带乡的动力，实现城乡一体化的发展目标。 一、东北地区城乡协调发展的困境 （一）城镇化的聚集效应大于扩散效应，城乡发展失衡 1.土地要素过度向城镇集中逐渐削弱农业现代化的基础。东北地区传统城镇化以城镇数量增长和人口规模扩大为主要模式，对土地资源需求巨大。东北各省区“十二五”规划提出继续以
3、城市规模扩张作为新一轮城镇体系建设的重点，其中辽宁省沈阳市提出建设 37 个新市镇，打造56 个主导产业园区；哈尔滨市提出“北跃南拓”城市扩张战略，建设松北新城和哈南新城。东北地区城镇土地超规模集中的压力日益显现。由于东北地区以项目建设带动城镇化的快速扩张，新增建设用地大幅增长，使农村土地资源向城镇集中的速度不断加快、规模不断扩大，导致人地矛盾凸显。虽然东北地区对主要流域后备耕地开垦速度加快，用以弥补耕地减少的不利局面和带来区域耕地总量增长，但是后备宜农耕地面积减少和其他各类土地绝对量在减少，耕地的可持续性产出增长面临新的挑战，削弱了农业现代化的发展基础。 2.优质人力资源向城镇集聚逐渐动摇了
4、农业现代化的人力资源基础。城镇化和工业化进程必然带来农村劳动力向城镇和非农产业集聚，这是工业化、城镇化和农业现代化发展的客观规律。在东北地区农村劳动力转移过程中，大量农村优质人力资源向城镇转移，直接影响了农业现代化和新农村建设对高素质人力资源的需求。从东北地区农村外出务工人员的构成变化看，男性务工人员占到全部农村外出务工人员总量的70.2%，而 2130 岁的外出务工人员则占到总量的 35.4%，初中及以上文化程度务工人员占到总量的 79.6%。农村外出务工人员在性别构成、年龄构成和文化构成上都表现为农村优质劳动力向城镇二三产业集聚的特征。大量相对优质的人力资源从农业生产体系中“溢出”侵蚀了新
5、农村建设的主体，影响了农村经济发展和农业现代化进程，进而演变为进一步强化城乡二元结构的重要诱因。 3.城乡生态协调发展面临新挑战。东北地区传统城镇化进程虽然带来全新的生产与生活方式变革、社会财富的集聚，推进了现代文明的发展，但同时也带来环境污染、资源消耗等问题，生态问题成为东北地区城乡协调发展进程中面临的重要问题。目前，有毒化工和重金属污染由工业向农业、由城区向农村转移成为当前污染物城乡空间转移的一种显性现象，而且化学肥料使用量日益增长，已经严重威胁到东北土地的肥力，70%至 80%土地肥力在下降，使东北地区农地承载能力不断降低，对未来保障粮食的稳定、可持续供给形成了挑战。 （二）传统城镇化优
6、势逐渐削弱，城乡协调发展动力不足 1.东北地区城镇化发展速度趋缓。东北地区传统城镇化发展优势建立在重化工业基础之上，城镇化发展优势远高于全国其他地区。但是 20世纪 90 年代出现的“东北现象”和“新东北现象” ，使东北地区以重化工业为主的发展模式陷入前所未有的危机之中，直接影响了区域城镇化进程。 “十一五”期间，东北地区城镇化率年均增长仅为 O.6%，而全国平均增长 1.13%，东北地区城镇化速度已经落后于全国平均发展速度。工业化动力不足，中小城镇产业聚集能力不强，使得东北地区建立在传统重化工业基础上的产业优势、区位优势、科技优势、国有企业的体制优势、国家优先发展重工业的区划优势等逐渐削弱，
7、导致城镇化发展速度趋缓。2.城乡协调发展的动力不足。城乡协调发展的关键在于实施以工促农和以城带乡的战略，但是由于东北地区传统城镇化发展优势逐渐消失，导致以工促农的能力不足、以城带乡的动力弱化。一方面，东北地区城市调整改造的压力不断加大，以工促农的基础并不稳固。虽然东北老工业基地改造取得阶段性成果，但是东北老工业基地城市化改造中遗留的国有企业改制、城市整体功能提升和社会保障体系建设等弱化了以工促农、以城带乡的能力。工业化还要继续承担改革成本，支持城镇化进程和生态环境建设，以工促农的能力处于低水平阶段。另一方面，城乡发展差距持续扩大，以城带乡的能力弱化。目前，东北地区已经进入工业化发展的中期阶段，
8、农业在 GDP 中的比重降到 12%。但是 2010 年东北地区农村劳动力占全部劳动力的 39.1%，全国平均为 36.7%，黑龙江省更是达到 44.4%，远高于全国平均水平。可见，经济增长并没有带来农村劳动力占全部劳动力比重降低，区域经济与农村经济处于失衡发展状态，以城带乡作用未能发挥出来，农村劳动力转移的压力巨大。 （三）传统城镇化的制度约束日趋显现，城乡人口流动受阻 1.基本公共服务的城乡差异影响了农村人口向城镇居民转型的进程。城乡基本服务均等化是城乡协调发展的重要内容之一。统筹城乡发展战略提出以来，东北地区不断加大对城乡基本公共服务的投入，但是城乡基本服务均等化重点领域中存在的矛盾仍旧
9、突出。城镇社会保障体系基本上由广覆盖向全覆盖迈进，东北地区城市正在将国有企业改制中的人员全部纳入城镇社会保障体系。农村社会保障体系正在由试点向广覆盖转变。然而，城乡社会保障在资金来源、保障水平和保障层次上存在差别，两者之间未能有效对接，直接导致农村居民向城镇迁移缺乏必要的社会保障支持，影响农村居民在城镇就业和生活的稳定性。 2.征地制度的城镇偏向影响农村人口城镇化的意愿。农民决定是否在城镇生活或就业的依据是其转移成本与收益的对比。土地经营收益是转移成本中最重要的组成部分，放弃土地经营收益必须代以其他方面的补偿，才能保障农民向市民转变过程中收益与成本对等，农民才可能放弃土地的承包收益，固定在城镇
10、就业和生活。然而，目前的征地补偿办法，一方面，由于离城市远近形成的级差地租导致农民获得的征地补偿存在巨大差距，造成补偿不均等现象；另一方面，土地平均产值作为补偿标准隐性取消了农民在土地按市场价值出售产生增值收益的分配权力。而农民在向城镇迁移过程中放弃耕地的补偿不能支撑起固定在城镇生活和就业的经济基础，放弃土地的成本大于收益，因此，更多的农民会选择流动的方式改变其收入结构，在不放弃土地经营权的同时在城镇就业或生活，直接弱化了农村流动人口市民化的效果。 二、东北地区城乡协调发展的主要出路 （一）推动中心城市产业外溢，促进城乡边缘区发展 1.构建以开发区产业集聚为主的城乡边缘区发展模式。东北地区中心
11、城市产业发展受规模、结构、环境的影响，已经出现了产业外溢的趋向，产业体系中的某一环节或者部分由于不适宜继续在城市中心存在而向城市周边迁移。而以城乡边缘区中小城镇为主发展产业园区，既离城市中心较近，还能紧靠交通干线和城市服务业，将产业集聚与城市周边的中小城镇发展结合起来，成为承接城市中心产业外溢的主要载体。通过城市中心产业外溢发展城乡边缘区可以带动和辐射城市周边的农村经济，一方面，有利于在城乡边缘区形成专业化的产业园区集聚发展模式，可以为城市产业结构调整提供更为广阔的布局空间，并要素供给；另一方面，依靠中心城市生产和生活服务体系辐射带动中小城镇商业化发展，为产业园区提供生产服务和生活服务。城乡边
12、缘区产业集聚发展模式使中小城镇的基础设施体系建设得到充足发展，繁荣了小城镇经济，成为带动周边农村发展的区域中心。 2.以政策引导城乡边缘区发展。促进城市中心产业向城乡边缘区外溢是产业结构转移的过程，还是多种政策共同作用的结果。不仅需要从产业发展政策和城市发展规划上积极推进，还应采取财政、税收、土地等多种政策共同推动。在产业政策体系上，根据东北区域主导产业发展战略和新兴产业培育计划，依据不同区域优势和资源特点，着重优化区域产业布局体系，做好配套产业发展规划，形成产业分工协作，提升城乡之间的产业关联度。在财政政策方面，大力支持开发区建设，重点是园区和中小城镇基础设施体系建设。此外，在土地政策上优先
13、供给，在信贷政策上积极鼓励商业银行的支持，促进城乡边缘区的产业集聚。 （二）提升中小城镇在城乡协调发展中的栽体功能 1.强化中小城镇在城乡协调发展中的节点地位。东北地区要在空间结构上构建起中心城市中小城镇农村三元城乡结构，形成合理的城乡层级体系，需要提升中小城镇在城乡协调发展中的载体功能。合理划分中小城镇规模等级，重点发展人口在 3 万人到 5 万人规模的中小城镇，形成区域中心城市、县城和中小城镇为主体的城镇层级结构，使中小城镇构成区域城镇化和城乡协调发展的重要节点，起到城乡之间的桥梁纽带作用，发挥各种要素在城乡之间合理流动和优化配置的载体功能。 2.规划中小城镇主体功能区。规划中小城镇主体功
14、能区是城乡协调发展的新路径。由于东北地区中小城镇在发展阶段、发展水平、发展条件方面存在较大的差异，因此，在交通干线、主要经济带、资源优势区域，中小城镇应以主要乡镇合并、土地综合规划、耕地综合整治、基础设施体系建设、招商引资、产业发展为主要发展途径，明确中小城镇主体功能区划。通过乡镇合并、农村宅基地规划和专业市场形成功能合理、服务体系完善的居住区和商贸区；通过农村耕地综合整治，扩大耕地面积，推动现代农业发展；通过招商引资，发挥资源优势，形成产业集中区，推动农村工业化进程。实施中小城镇主体功能区划重在提升中小城镇的综合发展能力。 （三）推进农村工业化，促进农村产业结构调整 推进农村工业化，使一部分
15、农民就地实现产业转移，有利于改善农民收入结构，有利于调整农村经济结构，有利于激发农村经济发展的内在潜能。东北地区农村工业化在发展方向上，应以传统产业转型升级、承接外埠产业转移和城市产业外溢形成的协调配套业为主要选择方向和农村工业化发展的主体。在产业选择上，反映东北地区农村资源优势的农产品加工业、高新技术生物制药业、具有低碳特征的农作物秸秆环保产品加工业等是主要选择。在组织模式上，国有企业、外资企业、民营企业是农村工业化发展的主体，民营经济是东北地区农村工业化的主要发展方向。在政策导向上，应给予财政引导、金融支持、税收优惠等方面的政策保障。在发展地域上，以辽宁中部城市群、大连为核心的辽宁沿海城市
16、群、长春吉林为核心的吉林中部城市群、哈尔滨为核心的哈大齐城市带和蒙东地区等主要产业经济走廊为中心，以乡镇工业园区为载体，优先发展农村工业。 （四）积极推动农村土地承包经营权流转 1.完善农村土地承包经营权流转的制度体系。以国家对农村土地承包经营权流转直接补贴制度为主体，对一部分流转意愿不强、长期外出务工、无劳动能力、长期从事农村二三产业的农民，予以一定的农村土地承包经营权流转直接补贴，鼓励这部分农民将土地流转到农机大户、种粮大户或农产品龙头企业，促进农村土地适度规模集中经营。在主要乡镇建立流转市场，并建立置于政府监管下的独立的流转市场管理部门，负责农村土地流转制度运行管理。直补政策可以采取弹性
17、方式，即流转期限短则直补资金少，流转期限长则直补资金多的方式进行直补。对于农村土地经营达到一定规模的承租方，实施农村土地综合整治的支出奖励政策，加强农业生产条件的改善。 2.建立农村土地承包经营权流转的配套制度。为了实施鼓励农村土地承包权流转的财政补贴激励制度，依照国家和地方相关的法律法规，按照农村土地流转坚持“依法、自愿、有偿”的基本原则，构建农村土地承包经营权流转制度体系，包括鼓励农村土地实现连片经营的补贴制度、规范农村土地流转的管理制度、乡镇基层农村土地流转市场的信息收集发布制度和竞价发包制度、对工作人员的业务培训制度和补贴认定制度、对纠纷的调处制度、规范农村土地有效流转的群众和组织监督
18、制度以及主管部门土地流转巡查制度等一整套农村土地流转配套制度体系。（五）加强农村劳动力职业技能教育培训 1.完善农村劳动力职业技能培训体系。对于农民职业技能培训体系建设，一方面，在培训内容上要兼顾发展现代农业和推动农村劳动力转移就业的需要。在农业生产技能培训的基础上，开展养殖业、园艺特产业等副业培训，既要提高农民发展现代农业的能力，也要为农民增收致富提供一技之长，为社会主义新农村建设积累人力资源。结合城乡劳动力市场需求状况，制定符合就业需求的培训内容，提高农村劳动力转移就业的能力。另一方面，要形成合理的农村劳动力职业技能培训布局体系。以省市两级作为职业教育的中心，以县（市）镇作为教育培训的基地，选择人口比较集中的乡镇建立流动性的培训机构，构建完善的农民职业技能培训体系。 2.为农村劳动力职业技能教育培训提供保障机制。在实施“阳光工程”的基础上，为参与此项目的各种培训机构提供优惠的政策，鼓励企业与培训机构联合办学，逐步形成以政府为主导、多种培训机构为载体、企业和其他部门积极参与的多元化职业教育保障机制。
