1、关于北京市实施创新券制度的思考内容摘要：本文介绍了国内外实施创新券的现状和创新券的种类、使用方法，分析了国外推行创新券制度的特点、主要优势和不足，以及北京市实施创新券制定的可行性和必要性，并就北京市利用创新券制度扶持中小企业技术创新方面提出了政策建议。 关键词：创新券 中小企业 政策 技术创新 引言 创新券（Innovation Vouchers）是一些国家针对本国中小企业普遍存在的创新力度不足，技术知识的需求与供给联系不紧密，科研机构知识研发未能考虑到市场的需求等弱点，采用的一项提高本区域创新能力的政策工具（郭铁成等，2002） 。自从荷兰实施创新券以来，世界上 20多个国家和地区加以效仿。
2、国内外学者也相继从各个角度开展创新券方面的研究。德国的 2004-2005 年国际创新政策研究报告中对创新券政策的实施过程和实施效果做了分析研究，但从科研管理角度来研究创新券在国内实际应用尚未见报道。本文以北京市为例，研究在我国推行创新券制度的必要性和需求条件。 创新券制度概况 创新券制度最早起源于 1997 年荷兰林堡省实施的“研究券” 。由于取得突出的杠杆效应，得以在荷兰全国推广，现已成为荷兰国家创新支持体系中的基础部分。因此，芬兰、爱尔兰、奥地利、瑞典、意大利、德国、英国、比利时、瑞士等欧洲国家首先纷纷仿效，近年来，创新券制度逐渐向东亚国家扩散，新加坡及我国的台湾地区、我国的一些省市也开
3、始推行创新券。为推动科技成果转化，2012 年 8 月哈尔滨市香坊区在重点项目领域开始实施科技创新券制度；2012 年 9 月，江苏省宿迁市面向全市中小企业实施科技创新券。另外，我国其他一些省市也在积极探索“创新券”制度。 例如，浙江省科协曾建言实施产学研合作创新券激发企业创新热情；针对提升佛山传统产业的转型升级， 佛山科学发展蓝皮书早在 2011年就提出了推行技术创新券的建议；广州市已经把创新券制度列入科技服务业“十二五”规划等。 北京市实施创新券制度的必要性和可行性 （一）北京市实施创新券制度的必要性 1.发挥市场配置创新资源的基础性作用需要出台普惠性政策。目前我国已经将自主创新作为重要的
4、发展战略，作为首都，北京市也将自主创新作为推动首都发展的动力和源泉，但目前北京市对创新资助往往会将创新资源聚集在少数关键领域，针对一些特殊群体如高端人才、战略性产业、重点企业等，以期能有重大的突破，而自主创新战略强调市场对创新资源配置的基础性作用，急需以普惠性、普适性政策如创新券制度来提高全社会的创新积极性，促进各行业的科技进步，提升北京市企业科技创新水平。 2.有效促进产学研协同互动需要激发长期合作动力。目前，科技创新和成果转化已成为从根本上转变首都经济发展方式、实现经济结构战略性调整的核心和关键。这决定了我们必须建立一种产学研紧密合作的创新体系，共同推动科技创新和成果转化。北京市现有的产学
5、研合作机制主要是一种由政府推动的企业、高校、科研机构的合作方式，各主体缺少长期合作的内生动力。因此，这也使得北京市大量的应用开发类科研成果无法应用到工业生产上，加上企业的创新能力仍有较大发展空间。所以北京市迫切需要采取有效措施，促进产学研能紧密结合，共同推动科技创新和成果转化。 3.提升北京市中小企业创新能力需要强化制度引导作用。目前北京市中小企业已成为提高全市经济总量、解决城乡就业、增加财政收入、促进科技创新的重要力量。但由于中小企业自身经济能力、科研水平所限，多数中小企业创新需求迫切但研发能力不足，无法成为创新的主体。很多中小企业不得不采用以资源、人力换效益的发展模式。 因此，采取有效措施
6、，推进中小企业科技创新已成为北京市发展的迫切需要。而创新券制度正是一种可以有效引导高校、科研机构加强对中小企业需求的技术开发，提升中小企业研发能力，激发企业创新的内生动力的政策工具。 （二）北京市实施创新券制度的可行性 充裕的公共财力为实行创新券政策提供了资金保障。充足的资金是实施创新券制度的基础，北京市拥有充裕的公共财力和稳定的年增长幅度，科技投入保持着较高水平，这为创新券的推行提供了资金保障。2011 年，全社会研究与试验发展经费支出 932.5 亿元，年增长 13.5%，相当于地区生产总值的 5.83%，远远高于全国 1.83%的平均水平。 丰富的科技人力资源为实行创新券政策奠定了人才基
7、础。据统计，北京市拥有世界最丰富的科技人力资源。截至 2011 年底，全市科技研发人员 28.8 万人，其中中关村企业拥有博士学历人才 1.3 万名，硕士以上学历人才 12.8 万名。全市在校本科和专科学生 57.9 万人，研究生 24.1万人，这些专科以上在校生也是潜在的科技研发的人才。 大批高校和科研机构为实行创新券政策提供了组织保障。北京是高校和科研机构的聚集地。到 2011 年底，北京地区拥有中央和地方各类科研院所 400 余所，占全国的 1/3；高等院校 81 所， 286 家国家级重点实验室（工程技术研究中心） 、632 家北京市级重点（工程）实验室（工程技术研究中心）和 262
8、家企业研发机构，这些机构将成为北京市推行创新券的技术源头。 数量庞大的科技成果为实行创新券政策提供了技术保障。2011 年，北京市全市专利申请量与授权量分别为 7.8 万件和 4.1 万件，其中发明专利申请量与授权量分别为 4.5 万件和 1.6 万件；签订技术合同 5.4 万项，成交额 1890.3 亿元，占全国的 40%。2011 年，北京地区获得国家科学技术奖励 78 个项目，占全国通用项目获奖总数的 26.4%，数量居全国首位。 首都科技条件平台为创新券奠定了实施基础。自 2009 年以来，北京市开始建设首都科技条件平台，引导在京高校院所、大型企业将科技资源向中小企业开放，并根据开放的
9、科技资源量及服务业绩给予后补贴。截至 2011 年底，首都科技条件平台引导 475 家市级以上的重点实验室（工程技术研究中心）向社会开放共享，价值 145 亿元的科研仪器设备为 4500 家企业提供了研发实验服务，服务合同额达 15 亿元。首都科技条件平台也是一种政府通过购买服务扶持中小企业技术创新的方式，可以成为创新券购买创新服务的一个方面。首都科技条件平台建设为创新券的实施做了工作预演。 国外推行创新券制度的经验 （一）创新券的使用方法及种类 创新券是政府买单购买科技服务无偿提供给中小企业创新的一种扶持政策。政府按照财政资金的数量制成一定面额的创新券，由有创新需求的中小企业直接提出申请，管
10、理部门一般按照先到先得或随机分配的方式向这些企业发放创新券，企业用创新券向公共或准公共科研机构与大学以及一些大公司的研发机构购买科研服务，服务完成后科研机构或科研人员凭创新券及相关材料到财政部门兑现（王咏红等，2009） 。创新券制度是政府采购和财政扶持中小企业创新的有机结合，要解决的是产业界与学术界的互动有限及研究成果开发利用不足的问题， 是对中小企业创新服务支持体系的一项改进。 根据各国的具体情况和不同标准，创新券可以分为不同类型。创新券种类共分为 5 种：一是一般创新券。面向所有技术领域，由单个公司申请，可以不指定科技服务的提供者，创新券签发后 12 个月内有效。二是合作协议创新券。企业
11、事先已与某科技服务提供者签有合作协议，这类创新券可以通过专门渠道来申请，此类创新券的有效期比较短，一般6 个月内有效。三是公共技术创新券。为解决行业领域内公共技术问题，由本领域的多家企业联合申请的共同项目创新券模式。四是扩展型创新券。由国家核定创新券的面额后，企业增加配套资金，共同支付科技研发费用。五是专项券。这类创新券是面向特定的技术领域。如为促进本国清洁技术发展，瑞士在 2010 年推出专门给“清洁技术”领域的项目申请的创新券。 （二）国外创新券的特点 1.普适性和公共性。创新券制度是统筹国家财政资源，提升本地区中小企业创新能力的一种政策工具，具有很强的普适性和公共性。首先，实施的领域广泛
12、。申请中小企业的范围广泛，国外的创新券是针对中小企业设立的，申请主体只需是中小企业，无论是高新科技型还是传统型的中小企业都能申请，如荷兰 2004 年创新券计划规定，除从事初级农业、渔业或水产业的生产加工或销售的企业外，各行业的中小企业均可申请创新券；荷兰的创新券实施领域已经由工业拓展到其他行业。其次，研究内容广泛，只要围绕企业在实际应用中遇到的困难提出一个研究问题，无论是技术研发创新还是商业模式策划等软科技创新都同样有获得创新券支持的机会。最后，研究机构的选择范围广泛。爱尔兰将提供研发服务的研究机构由公共科研机构放宽到准公共研究机构及一些有研究能力的大企业（徐宝艳等，2008） ，德国甚至将
13、提供研发服务的研究机构范围拓展到外国高校。 2.便捷性。首先，申请程序简单。中小企业不需提供研究问题的详细项目计划，只需系统提出一个研究问题，到指定网站填写申请表格，或通过电子邮件提交管理部门审核即可。其次，兑换手续比较简便。科研部门兑换创新券时，只需带创新券和相关材料即可，不需要太复杂的财政、科研审核。相关材料包括项目活动基本信息、项目支出情况等。最后，审批简单。在设计创新券方案时， 管理机构一般考虑到申请者的利益和创新券最大化利用情况， 尽量减少对创新券使用的限制，审批起来非常便捷。 3.企业主导性。创新券项目研发内容完全是由企业主导的。企业根据自己在实际应用中遇到的困难提出一个系统的研究
14、问题，可以是技术研发创新、技术改进，也可以是软科技创新。如爱尔兰的科研服务范围包括：新产品设计/技术开发、创新管理专门训练、新的商业模式策划、新服务交付和客户界面、新服务开发、新研究或生产过程改善、创新或技术审核、试验测试/测量等。在德国，企业还可以根据自己的实际需要，用创新券请高校在新产品开发、生产工艺和售后服务方面提供开发研究、技术咨询、甚至专业和学术支撑等。 4.公开公正性。首先，创新券一般由专门的管理机构主管创新的部门或非赢利机构负责管理、具体运作创新券基金，包括创新券设计、申请、审核、派发、评估、监管等全过程，如荷兰由荷兰政府经济事务部下属的创新与可持续发展局负责，瑞士则由瑞士创新促
15、进机构（CTI）实施。其次，创新券项目的评选方式一般采取抽奖或先到先得方式，申请企业的获得机会均等。再次，创新券项目申请、确定和完成都在网上公布，供公众监督。创新券确定之前，爱尔兰企业发展局还会联系企业讨论公示的信息内容，除了包括 1997 年和 2003 年信息自由条例在内的法律另有规定，企业发展局将不发布申请书中涉及的保密或商业敏感的信息内容。企业有权要求所作的决定经信息委员会审阅。爱尔兰企业发展局将会定期公布完成创新券项目的公司名单。最后，创新券制度严格创新券的专有权，规定创新券不可在企业间互相转让。 5.诚信性。创新券制度是一个以信用为基础的系统工程，其实施涉及到科技、财政、产业等各部
16、门和企业、研发机构、科研人员和管理机构等各方面，需要企业、科研院所等多元主体的相互配合，其价值实现是以社会诚信体系为基础的。创新券的使用不但可以作为中小企业一种购买科技服务的长期信用凭证，也是科研机构和科研人员的信用凭证，各主体在创新券实施过程中一旦出现信用问题，将直接计入其信用记录，严重影响其以后的生活、工作。 （三）实行创新券制度的优势 以创新券制度鼓励企业进行技术创新，这种做法本身具有一定的创新性。首先，创新券有利于提高财政资金的使用效率。与扶持企业创新的现行财政政策相比，创新券不是现金且不能转让，只能购买技术创新服务，确保专款专用，能有效提高财政资金的使用效率。 其次，创新券有利于加强
17、科研机构的市场化研发。创新券增加了高校和科研院所的技术服务收益，极大地调动了其服务企业的积极性；创新券也促使高校和科研机构与中小企业发生直接接触与联系，发掘出中小企业潜在的研究问题，引导其研究更多地向中小企业的实际需求倾斜，加强其市场化研发，增强其对中小企业的科研服务能力。 再次，创新券制度有利于增强中小企业的创新能力。创新券制度不但降低了中小企业的技术创新成本，增强其向科研机构购买知识的能力，调动了他们主动寻找研究机构开展产学研合作的积极性；而且创新券制度可以有效提升中小企业的科研能力，缩小中小企业研发水平与当今先进知识体系的差距，激发企业创新的内生动力。 最后，推行创新券制度有利于形成产学
18、研长期合作机制。创新券制度隐含着以政府信用担保的性质，能促进企业项目的完成，使企业和科研机构实现了真正的合作，这不仅加强了双方的联系，为以后的合作奠定了基础，也使双方了解更透彻，研究更契合，合作更紧密，由此形成一种以企业为主导的产学研长期合作机制。 （四）创新券制度的不足 目前国外创新券制度给社会、经济带来了一系列的积极效应，但也反映出一些问题：第一，目前各国派发的创新券数量太少，无法满足需求众多的中小企业的要求，只能采取一些分配措施，如以彩票的形式随机分配、先到先得等，在一定程度上影响了创新券的实施效果。第二，创新券制度对于申请项目没有太多限制，申请手续简化虽然节约了政府部门的管理成本，但项
19、目未充分考虑到实施项目是否达到创新效益和社会价值的最大化，一些社会效益和经济效益更好的、创新性更强、社会更需要的项目未能获得资助。第三，创新券制度必须以高度的社会化诚信为前提，如果企业和科研机构两者之间达成某种“默契” ，则很可能会出现劣币逐良币的现象，造成科研资源的浪费。 北京市实施创新券的政策措施建议 （一）将创新券作为普惠性政策 创新券作为促进中小企业技术创新的政策工具，建议北京市尽早推行，这不仅为企业技术创新提供技术来源，降低创新成本；更重要的是引导产学研加强深度长期合作，营造产学研协同创新的环境和氛围。北京市在推行创新券时，可以先试点在逐步广泛推开，但一定将其作为一项普适性政策。如果
20、只集中于重点领域、重点行业或强调科技型中小企业，忽视了传统产业技术领域的创新发展，容易致使北京市传统产业的创新发展相对滞后，而高新技术领域由于进入门槛较高，吸纳就业的能力有限，从而形成较大的就业压力，收入差距也随之扩大，这将造成新的社会矛盾，影响北京市自主创新能力的提高和经济发展。 （二）由科技创新部门和社会组织共同负责实施创新券制度 创新券可由北京市经信委或市科委等科技创新部门负责实施，其目标是让更多的科技成果惠及中小企业，提升中小企业的技术创新能力。创新券制度可依托科技协会等社会组织或者生产力促进中心等科技服务机构，由它们具体运作创新券基金，参与创新券设计、申请、审核、派发、评估、监管等全过程，科技创新部门主要负责制定相关政策、统筹资金、宣传、监督以及对于作假等违规行为的处罚。 （三）对创新券的实施进行监督和评估 创新券实施过程可通过委托第三方（如科技类社会组织）进行监督，并通过网络向社会公开进行社会监督。同时制定强制措施，强化监督机制和参与人的责任。如对参与创新券项目的各主体采取黑名单制，一旦发现作假行为，就将该企业、科研机构及相关负责人列入黑名单，规定它们在若干年内不得申请各级科研项目等。最后由第三方进行效益评估，根据试点的实施情况和评估结果逐步改进创新券制度。 （四）制定周详的创新券实施配套办法 推行创新券是一项复杂的系统工程，有赖于科技资源网络中成果、
