1、环保产业发展中“政府与市场”合作模式研究摘要：由于环保产品与服务具有公共物品性质，环保产业发展适合采用“政府与市场”合作模式。市场主要解决环保产业的激励问题，政府除通过政策法规引导和规范环保产业的发展外，还需要分担部分环保产业发展的成本和风险。环保产业发展中“政府与市场”合作模式可采用 BOT 模式、TOT 模式及其融合模式。 关键词：环保产业；混合型模式；BOT；TOT 中图分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：10077685（2013）09010304 我国经济增长方式的转变需要环保产业的迅速发展作为基础保障和必要支撑。环保产业指为“环境污染防治、生态保护与恢复、有效利用资源、
2、满足人们的环境需求，为社会经济可持续发展提供产品和服务支持的产业” 。环保产业对一国经济的贡献不仅体现为改善环境质量、促进可持续发展，其在增加就业、升级产业结构、提升贸易优势、促进经济增长等方面也发挥着积极作用。因此，环保产业已成为世界各国政府重点培育和扶持的战略性产业。在市场经济的环境中，采取何种模式发展环保产业，对环保产业的持续健康发展具有重要意义。 一、环保产业发展中“政府与市场”合作模式 根据政府在环保产业发展中不同的角色定位，以及相应的市场因素对环保产业发展的贡献程度，可将环保产业发展模式划分为三种类型：政府主导型模式、市场主导型模式和混合型模式。政府主导的环保产业发展模式的存在，主
3、要是由于环保产品与服务具有公共物品性质，非排他性与非竞争性使环保产品与服务的提供不能单纯通过市场机制解决，需要政府积极参与环保产品和服务的生产与投资来主导环保产业的发展。在政府主导的环保产业发展中，政府的主要职能是积极推进环境保护立法和相关制度建设，引导和规范环保产业的发展。同时，政府还要直接或间接地以多种方式参与环保产业的相关建设，为环保产业的发展提供财政金融方面的支持，推动环保产业的持续健康发展。 单一的政府主导的环保产业发展模式难以解决环保产业投资主体的激励问题，相对低效率和资源浪费是无法回避的现实。因此，随着经济社会的发展和社会环境意识的提高，人们赋予环境质量的市场价值和市场支付意愿也
4、将相应的提高，市场自发的对环保产品和环保服务的需求也能够引导环保产业的产生和成长。此时，环保产业的发展就应该主要以市场主导型模式为主，政府尽量退出对这类环保产业的直接参与和干预。但市场主导的环保产业发展模式也不能脱离政府的引导和规范，此时，政府的主要职责应该是培育多元化的产权主体、有效的市场结构、良好的市场环境和制订市场准入制度等。 理论与实践表明，单纯的政府主导或市场主导的环保产业发展模式都存在弊端，如政府主导的模式没办法解决环保产业发展中的激励问题，市场主导的模式在那些前期投入大和投资风险高的环保行业面前也无能为力。因此，在很多情况下，环保产业的发展都需要发挥市场和政府两方面的作用，市场主
5、要解决环保产业的激励问题，政府除了通过政策法规引导和规范环保产业的发展外，还需要分担部分环保产业发展的成本和风险，这种“市场与政府”的模式就称之为混合型环保产业发展模式。混合模式指政府介入环保项目（介入方式多样化） ，但不完全依靠政府，而是同时引入市场机制，结合政府与市场两种手段共同发展环保产业。在我国环保产业发展过程中，在一些环保基础设施建设方面，特别是西部地区，由于政府财政资金不够雄厚，尤其适合采用混合模式。就已有经验看，环保产业发展的混合型模式主要包括 BOT 模式、TOT 模式及其衍生形式。 二、环保产业发展的 BOT 模式 （一）BOT 模式及在环保产业中的应用 BOT（BuildO
6、perateTransfer，建设经营转让）是政府和私人企业签订特许权协议，规定由私人企业承担项目的建造、经营，并在约定的期限之后将项目的所有权无偿移交给政府，私人企业在约定的经营期限内收回投资成本并赢得利润。BOT 被视为一种非常好的融资方式，尤其在发展中国家，财政资金有限，许多基础设施项目亟待建设，而政府却无力提供，于是 BOT 方式应运而生。这种方式作为一种吸引外部资金的方式，在交通、通讯、电力、环保、市政建设等领域内得到广泛运用。我国在上世纪 80 年代开始引进 BOT 融资方式，目前在许多交通、市政设施建设项目中广泛使用。 在环保领域，尤其是在环保基础设施建设以及污染物处理（如污水处
7、理厂）等方面 BOT 模式应发挥重要作用。由于环保产业中的污水处理等都具有公共事业性质，政府必须从财政资金中拿出款项进行建设，之后还得投人资金进行运营。虽然这些设施建设在以后的运营过程中能够带来收入，但成本回收过程比较漫长。而政府经营的这些企业常常还可能亏损，需要政府进行补贴。尤其我国西部省份经济不发达，政府的财政资金需要在很多领域进行配置，经常捉襟见肘，那么此时在环保产业中引人 BOT 模式是一个非常值得考虑的方式。 在 BOT 模式发展环保产业基础设施的过程中，政府首先需要明确所需建设的项目（如污水处理设施） ，最关键的是招投标工作和特许权合同的谈判工作。如果最终签订特许权合同，那么接下来
8、就可以成立项目公司，然后进行相应的融资并建设项目，当期限届满后，将项目设施完全移交给当地政府。BOT 项目运作是一项系统工程，涉及的主体包括政府、债权人、供应商、保险公司、运营商、建设商、产品购买者及独立第三方（法律、会计等等） ，整个过程的协调工作非常复杂，而相应法律法规的健全及协议的完善就是 BOT 模式成功运作的保障。 在实践中，BOT 模式也逐步衍生出其他一些方式，如 BOOT（BuildOwnOperateTransfer，建设拥有经营转让） 、BOO（BuildOwnOperate，建设一一拥有运营） 、BTO（BuildTransferOperate，建设移交经营）等，在不同情况
9、下各自发挥其积极作用。各种衍生方式在本质上与 BOT 模式的基本内涵取向是一致的。 （二）BOT 模式在环保产业发展过程中的作用 1.能够筹措更多的建设资金。在环保产业发展过程中，有些项目的投资非常大、周期非常长。单独由政府或一般的私人投资者进行投资非常困难，利用 BOT 方式筹措资金能够有效解决财务问题。实际上，由于利用 BOI、模式建设的环保项目具有比较稳定的预期回报，能够吸引私人投资者，而且常常作为吸引外资的重要方式。尤其在我国中西部地区，普遍存在政府财政资金短缺问题，因此常常无力提供大量资金建设这些环保项目，而利用 BOT 模式则是缓解财政资金紧缺的重要手段。 2.效率较高。在 BOT
10、 模式中，一个非常重要的环节就是招标投标，从投标者中选择理想的项目运营商。这类似于管制理论中的特许投标，虽然最终只能由一家企业来经营，但通过投标的方式引入市场竞争，只有高效率的企业才能在投标中获胜，并最终获得经营权，虽然事后是没有竞争的，但事前的投标机制使得竞争机制在发挥作用，这能在一定程度上保证经营的企业是有效率的。相反，如果政府投入资金建设项目并运营，经常出现项目运营亏损，政府需要拿出更多的财政资金弥补项目亏空，给政府财政带来更大的负担和压力。如，垃圾处理等环保项目具有一定的公益性，政府不得不维持相关环保设施的运营，而政府直接经营管理的项目又常常效率低下，不能维持自身的经营运转，使这些环保
11、产业项目陷入恶性循环。但 BOT 模式由于具有强有力的法律约束，使得政府无须投入任何财政资金，仍能够提供政府所希望的公共服务，而且还比政府经营更有效率。 3.能够较好地满足居民的环保需求。随着我国经济快速发展和社会的进步，公众对环保的需求也日益增长。尤其在西部地区，虽然经济发展相对落后，但是对相关环保产品的需求很大。BOT 模式建设环保项目能够更好、更多地为民众提供相关的环保产品或服务，弥补政府因财力不足而产生的供给不足，缓解政府环保产品供给的压力。 三、环保产业发展的 TOT 模式 （一）TOT 模式及在环保产业中的应用 TOT 即 TransferOperateTransfer 的英文缩写
12、，意为移交经营移交。TOT 模式和 BOT 模式都是国际上非常流行的项目融资方式。在环保产业的发展中，都可以发挥独特作用。 与 BOT 模式不同的是，TOT 模式在运作过程中不涉及项目的建设问题。TOT 模式以现有的项目为基础，将现有项目的经营权从政府手中移交给私人主体，私人主体获得一定期限的经营权，但必须以支付政府一笔资金作为代价，然后通过未来一定期限内对项目进行运营以收回成本和获得利润，当约定的经营期限届满后，私人主体将项目移交给政府。这种发展模式能够为政府带来更多的资金继续发展环保产业，同时也能够改善既有项目的运营效率，不必对既有项目继续投入财政资金，从而缓解政府的资金和财政压力。因而，
13、在一些环保基础设施和具有公共事业性质的环保项目的建设和运营中，TOT 模式能够发挥其特殊作用。 TOT 模式运用的领域必须具有一定自我运营能力，这样才能保证项目能够最终收回成本和盈利，这和 BOT 模式一样，如污水处理、垃圾发电项目等领域比较适合。但 TOT 模式的运作比 BOT 模式要简单得多，所涉及的利益主体更少、TOT 模式省去建设环节，也自然避开建设环节中的所有风险和程序，而 BOT 模式的建设部分和前期准备比 TOT 模式复杂得多，所耗费的资源也有很大差别。 TOT 模式作为与 BOT 模式并列的在国际上得到广泛采用的融资模式自然有其独特之处。在我国环保产业发展过程中能够发挥其独特的
14、作用，特别是在盘活存量并筹措建设资金、提高项目运营效率以及减少风险和满足环保需求等方面具有一定优势。 （二）TOT 模式在环保产业发展中的作用 1.可盘活存量并筹措大量建设资金。TOT 模式以现有项目为起点，运营商拥有现有项目一定期限的经营权，但同时给政府支付一笔资金，这使政府的环保项目能够发挥融资的作用。而在此过程中，政府不仅能够将获得的资金用于新的环保项目建设，还能够盘活现有存量，达到一举两得的效果。 2.能够提高既有项目的运营效率和管理水平。在政府运营的各种项目中，容易存在低效率和亏损的现象，但如果通过招标由私人机构来运营，私人机构为了盈利，必然需要提高项目的运营效率，提高管理水平。而
15、TOT 模式能够通过私人机构的引入，提高政府运营项目的管理水平，提高既有项目的效率。与 BOT 模式一样，TOT 模式下政府不需要对亏损但又必须坚持的一些公益性项目投入更多的财政资金。 3.较 BOT 模式风险更小且程序相对简单。TOT 模式相比 BOT 模式面对的不确定性相对更小，因而风险更小，程序相对简单。TOT 模式着眼于既有项目，省去 BOT 模式中的建设环节，而建设环节中可能出现的财务风险、建设风险等都不再需要考虑。建设环节需要一定的时间，免去建设环节也减少了项目面临的不确定性及利率和通胀等风险。TOT 模式的操作较 BOT 模式简单易行，相关利益主体更简单，使得 TOT 模式的操作
16、成本更低，引发纠纷的可能性相对更小。 TOT 模式与 BOT 模式都能更好地满足公众的环保需求。利用 TOT 模式不仅能够通过现有环保项目融资建设新的环保项目，满足公众的环保需求，而且能够改善既有项目的管理水平，提高效率，进一步提高供给能力。这些都能减缓政府的公共物品供给压力。在我国环保产业发展过程中，TOT 模式应能够在更好的服务民众方面发挥其独特的作用，尤其在西部地区由于环保基础设施落后、环保产品与服务的需求大，TOT 模式更能发挥其功效。 四、TOT 模式与 BOT 模式的融合 TOT 模式与 BOT 模式都能够在环保产业发展中发挥重要作用，特别是在资金融通、提高项目管理水平和运营效率、
17、满足公众需求等方面具有很大优势。但 TOT 模式更注重盘活现有存量，而 BOT 模式更多的是引进新资源，进行增量投资。当然将两种模式进行融合操作，既能够利用 TOT模式盘活存量，又利用 BOT 模式吸引新资金投入环保产业的发展也值得研究。 在融合的发展模式中，政府首先利用既有项目进行评估，然后采用TOT 方式将现有设施的经营权在一定期限内转让给私人投资者，进而获得一定资金。同时，政府利用该资金进一步吸引投资者共同投资新的环保项目建设，此时采用 BOT 模式进行项目开发，私人投资者进行新项目的建设和约定期限的运营，当期限届满，将项目移交给政府。这个过程由于融合了 BOT 和 TOT 两种模式，因
18、此必须签订既有项目的特许经营合同和新项目的建设与特许经营合同，整个程序会更复杂。但相比单独进行BOT 和 TOT 模式，肯定会省去一些环节，享受规模经济效应，节约谈判、组织和运作成本。 两种模式融合的发展模式充分利用了 BOT 和 TOT 两种模式的优点。一是政府通过盘活存量利用现有项目融资，解决新项目的建设资金问题，可为政府节约建设资金、缓解财政压力。二是政府减少了对现有项目额外补贴，节省开支。三是通过新建项目能够转移部分现有项目的富余人员。四是对于投资者而言，由于首先通过 TOT 模式能够即刻产生现金流，从而能够缓解财务压力。五是通过既有项目的运营能够为新项目的建设和运营提供经验。六是大大减小了运作和管理成本。这些都是单独的 BOT模式或者 TOT 模式难以做到的。 总之，无论是 BOT 模式还是 TOT 模式以及它们的衍生形式或融合形式，在我国环保产业发展过程中都必须注意有一定的适合范围。环保产业发展的混合型模式，比较适合那些具有一定规模、竞争性不强和现金流较稳定的基础环保项目。虽然这些项目建设周期长，投资规模大，而且未来有一定的风险，但由于竞争性不强，且属于具有很大规模的刚性需求，可预期的长期收益比较稳定，因而能够吸引相关的私人投资主体进行投资。 （责任编辑 李琪）
