1、基层维稳背后的利益博弈摘 要随着我国城镇化的提速，在农村社会因为征地拆迁所导致的矛盾层出不穷，村民选择上访等非体制抗争行为增加，基层政府面临着日益严重的维稳压力。本文尝试选取案例，以分析基层政府和村民的博弈背后各自的行为选择、成本和收益，从理性人的角度来论证“维稳怪圈”的必然性，为破除该症结提供一种可能的思路。 关键词乡镇政府；压力型体制；非体制抗争；维稳 中图分类号D625 文献标识码A 文章编号1005-6432（2013）12-0042-04 近年来，基层社会层出不穷的矛盾所引发的村民上访现象越来越多。在村民上访事件中，最大的类型是因征地拆迁造成的。征地、拆迁等问题，归根结底都是政府和村
2、民基于各自利益的博弈。本文尝试以吴毅笔下的小镇案例为引子，归纳政府和村民在博弈过程中各自的行为选择和收益，以此来探讨政府维稳，村民的非体制抗争等现实问题。 1 作为谋利型经营者的乡镇政府 乡镇政权开始是作为国家代理人而设定的。20 世纪 80 年代后，随着财政改革的深入和市场经济的发展，乡镇政权从国家代理人的位置上退下来，逐渐成为独立的利益实体（杨善华、苏红，2002） 。乡镇政权开始从事经营，成为经济行动者：一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（张静，2000） 。杨善华等学者将这样的角色特征概括为“谋利型政权经营者”
3、 （杨善华、苏红，2002） 。在现有的研究视野中，乡镇政府的利益意识和理性经济人的特点始终是重要的研究切入点。乡镇政府的逐利行为在基层社会引发了沉重的农民负担，为了缓解治理危机，中央政府试图通过农村的税费改革来“倒逼” （李芝兰、吴理财，2005）基层政府对自身进行改革。但是乡镇政权并没有依照预期转变为服务型政府，在税费改革乡镇政权的资源和行动能力被削弱，蜕变成“悬浮型” （周飞舟，2006）政府。乡镇政府不再具备提供公共品、开展基础建设的能力，谋利成为其主要的行为模式，政府和村民之间的关系在此基础上呈现出新的特点。 2 压力型体制中的乡镇政府 压力型体制是乡镇政府面临的制度环境，上级政府通
4、过将各项经济和政治任务等“硬性指标”层层下达，由县至乡镇，乡镇到村庄，并由村庄将每项指标最终落实到每个村民身上。在指标下达的过程中，上级还辅以“一票否决”为代表的“压力型”惩罚措施，基层党政组织是在重重压力之下运行的（荣敬本、崔之元等，1998） 。维稳是主要的压力型任务之一，在地方政府中普遍存在着维稳逻辑，村民任何形式的上访、集体行动、闹事等都会危及稳定，都处于维稳工作之列。维稳逻辑产生的根源是，乡镇官员的工资、升迁和荣誉等收益都来源于上级政府，这些收益可以认为是体制内的乡镇官员所能承受的底限，作为谋利行动者的乡镇政府，其合法性、原始资本和晋升通道都在体制内，都受上级政府的制约。体制内的底限
5、收益是乡镇政府所要保证的根本收益，其他招商引资、公共建设等经营活动中的一切收益都以此为基础。维稳问题上，“一票否决”等严厉措施，上级政府介入清查腐败等相关问题，均可能导致政府失去底限收益，因此在政府的逻辑里，一旦出现村民上访、集体抗议、闹事的现象，则意味着其收益面临着极大的风险，有可能全盘皆输。维稳逻辑是我们分析乡镇政府的利益行动的关键点。 3 村民的非体制抗争 税费改革造成的乡镇政府对村控制的衰微，赋予了村级的自主性，村民得以在一定空间内和政府进行利益博弈。但相对于政府，村民的个人力量仍然处于相对弱势，因此博弈方式无非两类：运用“弱者的武器”进行消极抵制；采用上访、闹事等主动维权抗争。前一种
6、方式实际上可以看做是村民主动放弃了利益的诉求。本文将后一种方式称作“非体制抗争” 。其含义是在利益博弈中，村民放弃了在基层体制环境（正式或非正式）中进行博弈，转而寻求基层体制以外力量特别是上级政府的帮助。在非体制抗争行为中，村民又偏好上访。上访被看成是“人治”和乡土社会中“无讼”传统的反映，或是对“熟人社会”中既有人际关系的某种维护（苏敏、曾长进，2001） 。正如上文所述，上访等非体制抗争危及底限收益，是基层政府最害怕的行为。村民在长期与政府进行利益博弈的过程中也深谙其道，形成了所谓“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的行为逻辑。 4 一个博弈模型 本文建立的博弈模型基于以上几点展开，首先
7、引入案例： 小镇小岳村陈李湾组村民集体上访案例：起因是京珠线土地占压的补偿。国家拨下来的补偿款是 7000 元到 8000 元每亩。市里文件写的是每亩 5000 元，但文件本身并没有写明这 5000 元是否全部归农民。补偿款到区一级是 3800 元，镇一级是 1600 元，村一级是 1200 元。这样，到农户手里是 1000 元。村民并不清楚每亩应当是多少，但是通过与其他乡镇比较，认为这里面有问题，因为同样的项目补偿，S 街的一个乡是每亩2800 元。通过一番缠闹，镇里将补偿标准提高到 1300 元，但是此举更激起了村民的信心。村民因此去上访，上访的过程中又得知市里的文件写明是 5000 元一
8、亩，越发引起了大规模的上访。 小镇的案例中体现了博弈的一个过程：定价拒绝上访。在其他的案例中，政府和村民还可能存在不同行为类型，把所有的类型归纳起来就得到如下模型（图 1） 。该模型基于几点前提假设：第一，政府和村民都作为理性经济人存在，其行为以追求收益最大化为导向，不考虑其他影响成本收益的政治、文化等因素；第二，工资、升迁和荣誉等体制内收益对于政府来说是底限收益，底限收益大于任何一次单向交易中所获得收益，村民任何危及底限收益的行为都将使政府面临着极大的风险。第三，仅考虑实现交易的最后一段博弈链条，现实中各种行为如政府提价、说服和村民的非体制抗争可能存在着的交叉反复，如说服抗争提价完成交易。这
9、种交叉反复增加了交易成本，在此将其看做是非理性的行为。 首先看政府的收益。基于自身利益最大化的考虑，政府在购买村民手中的产品（如土地）时，秉持的逻辑是：在农民能够接受的前提下，定价越低越好。但由于存在着信息不对称，政府并不清楚村民可以接受的底线价格是多少，因此先抛出一个试探性的价格 x（如上文案例中的 1000 元） ，如果村民选择接受，那么交易完成，政府所花费的成本即是 x（不考虑其他成本） ，其收益 A 实现最大化。如果村民拒绝了价格 x，那么政府将面临三种选择：第一，提价 y1，所获得的收益 B等于收益 A 减去 y1；第二，说服，所获得收益 C 等于收益 A 减去说服所花费的成本 y2
10、；最后，强制，需要花费强制成本 y3。如果在政府的强制面前，村民选择妥协，那么政府获得的收益 D 等于 A 减去强制成本 y3。如果村民选择了非体制抗争，而政府没有实行掩盖行为，或者掩盖不成功，那么政府将面临着非常高昂的成本失去底限收益，该成本远远高于政府在一次开发或者建设中取得的收益，此时假定收益 E 小于或等于 0。如果掩盖成功，政府所获得收益 F 等于 A 减去强制成本 y3 和掩盖成本 y4。 再来看村民的收益。村民接受试探价格 x，那么将获得收益 A2。接受了提价 y1 后的价格，那么得到收益 B2 等于 A2 加上 y1。如果被说服接受了试探价格 x，那么需要考虑说服过程中村民所付
11、出的成本 y5（如花费的时间、精力等） ，此时的收益 C2 等于 A2 减去 y5。面对政府的强制，村民如果选择妥协，那么需要付出一定的成本 y6，收益 D2 为 A2 减去y6。如果村民选择非体制抗争并获得成功，那么将获得很大一笔额外的收益 u（高额的补偿，正义得到伸张等） ，此时的收益 E2 等于 A2 加上 u减去抗争成本 y7。如果非体制抗争不成功，由于过程和结果的复杂性，我们无法得到收益 F2 的模型，但是可以肯定的是，收益 F2 会非常小，甚至可能小于等于 0。 综上所述，我们得到了政府和村民在各个博弈模式中的收益（见表1）： 在政府的收益部分，我们无法比较提价所花费的成本 y1，
12、说服成本y2 以及强制成本 y3 的大小，但是我们可以确定的是，政府所能得到的最大收益是 A，所能获得最小收益是 E 或 F。因此，政府的最优策略是实现收益 A，这在现实条件中是无法实现的，原因在于：首先，政府和村民之间存在着严重的信息不对称，政府不清楚村民所能接受的底限价格是多少，试探价格通常不会高于底限价格，遭到村民拒绝。其次，村民的底限价格受到各种因素的影响，如以往类似的补偿经验，同相邻村镇的比较，对上级政策和信息的掌握等。最后，更为重要的一点是，基层政府往往也没有多少提价的空间。无论是国家建设项目还是基层的招商引资，在各级政府之间都存在着收益的纵向分配机制，上级政府要比基层政府掌握更多
13、的分配权。国家的补偿款是 7000 元到 8000 元每亩，经过市级、区级层层分配，到乡镇只剩下 1600 元，乡镇政府要实现自己的利益，所付的补偿款不能高于 1600 元，无论初探价格是多少都无法满足村民。 在收益 A 无法实现的时候，乡镇政府就会转向实现收益 B、C、D。采用提价、说服、强制等方式来参与博弈，这也是现实状况中政府最常采用的几种方式。政府最不愿意看到的就是村民非体制抗争行为的出现，因为无论政府掩盖与否、成功与否都将获得极低的收益，甚至其承担者上级惩罚、 “一票否决”和影响升迁等高额的代价（即收益 E） 。按照这一逻辑，政府会尽量避免出现非体制抗争行为，更多采用说服、提价等方式
14、来实现收益。 既然如此，为什么还会出现大量非体制抗争的现象？博弈是双方力量参与的动态过程，我们还必须考虑村民如何决策。村民的收益部分，从表面上看，最大的收益可能是 B2，也可能是 E2。本文认为收益 B2 不可能成为最大化收益，除了上文提到的政府没有多少提价空间外，这里我们还必须考虑以下几个现实因素： 第一，政府一般不会过高地提价，正如吴毅在小镇的研究里提到的，博弈双方的力量对比从一开始就是不对等的，掌握着权力资源的政府从一开始就注定是赢家，村民的博弈方式更像是小孩哭闹着向大人提要求。大多数情况下，村民争取来的提价本来就在政府的给予范围内，而真正不想给的，再怎么闹也不会给（吴毅，2007） 。
15、 第二，乡土社会的博弈特点也决定了政府不会过高地提价。对利益的敏感和对基层政府的不信任感，使村民通常不接受政府给出的价格，村民自己有一套衡量的标准。如果政府主动提价，那么村民倾向于认为现有价格远远低于合理价格，还有提价的空间。另外，相当部分村民抱着“闹则得利” （董海军，2008）的心态跟政府对抗，政府一旦提价就会处于被动地位。 第三，当村民接受试探价格所得到收益 A2 远远低于合理的收益时，收益 B2 就变得没有任何吸引力，C2 和 D2 就更加不可接受。例如前文的案例当中，镇里给的补偿标准人均 1000 元，村民通过与邻镇的比较发现1000 元实在太低，镇里在此基础上提高到 1300 元，
16、依然不能满足村民的要求。后来发现市里文件是 5000 元每亩，村民就越发不满，更加不可能接受政府的定价。 以上几点因素，决定了村民如要实现利益最大化，就必须寻求利益E2。在 A2 过低的情况下，村民的非制度化抗争行为如果成功，那么所获得额外收益 u 将是数目不小的一笔。例如案例中，国家规定的补偿标准是 7000 到 8000 元每亩，这就意味着采取抗争行为的额外收益空间在6000 元到 7000 元（国家定价-基层政府要价） ，还不包括其他收益，如各种赔偿和正义、公平等各种符号收益等。因此，利益最大化的动机促使村民采取非体制抗争的行为，此时村民面临一定的风险，即非体制抗争行动被政府成功控制，其
17、收益为 F2 是村民所有收益类型中最小的。实际上 F2 如果等于 0，可以看做是村民为其抗争行为付出了机会成本，该机会成本等于 A2。在 A2 过低的前提下，村民依然有强烈的动机采取非制度化抗争。综上所述，在收益 A2 过低的情况下，村民的最优策略是采取非制度化抗争行动来争取自己的利益。 由此，我们得到了交易中政府和村民的博弈图景：首先，交易主动权掌握在政府手中。政府有权基于自己的利益发起交易，制定初始价格，并根据村民的反应决定下一步行动，村民是被动的一方。当初始价格被拒绝时，政府倾向于采用说服、提价等温和的方式实现自己收益，避免非体制抗争的风险。但是，如果村民认为政府制定的初始价格远远低于预
18、期，提价等方式已经不能满足，且政府并不退让的时候，村民就会倾向于选择非体制抗争的方式来博取额外收益。一旦村民采用非体制方式，实际上就撤去了双方单纯基于经济利益进行博弈的平台，因为对于政府来说更大的风险丧失底限收益（工资、晋升、荣誉甚至职位等）被纳入进来，这种风险是既有的、体制内部的、不随着某项具体交易而改变。非体制抗争是处于弱势地位的村民争取主动权的关键。此时的博弈模式如图 2 所示。 当非体制抗争行为出现的时候，巨大的风险会刺激政府投入大量的时间、精力来掩盖非体制抗争所带来的消极影响。以信访为例，在基层政治中控制信访比例成为一个刚性要求，信访制度成为一种典型的压力机制（于建嵘，2010） 。
19、结合税费改革对乡镇政府造成冲击的大背景，乡镇政府所掌握的财力和行动能力大大削弱，正式手段无法应对控制信访的要求。基层政府为了避免风险，就必然要采取各种非正式手段掩盖信访的。根据于建嵘的研究，掩盖方式包括截访、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐、送精神病院等强硬手段，也包括销号、陪访、金钱收买、欺骗拖延等“怀柔”手段（于建嵘，2010） 。由于这些掩盖手段仅仅着眼于治标，并没有对政府和村民博弈模式中的利益分配做出交代，因此形成了“维稳怪圈”：各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环（孙立平，2010） 。 5
20、 “维稳怪圈”背后的博弈现实 根据本文的分析， “维稳怪圈”背后呈现的是博弈双方两种逻辑的交锋：村民“非体制抗争逻辑”和政府“维稳逻辑” 。前者出现在村民面临交易不公、收益低微的时候，非体制抗争成为一种理性的选择。许多上访村民都相信这样一点，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么（于建嵘，2010） ，通过这样给地方政府增加风险来保障自己利益和获取额外利益。 “大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”和“闹则得利”都是依据这样的逻辑。政府的“维稳逻辑”则体现在政府行政的诸多方面，倾向于稳定压倒一切，任何事情都要以稳定为基本前提，任何工作都要给维稳让路。此种逻辑是将村民的利益表达与其
21、底限收益乃至社会稳定联系起来。将村民利正当的益诉求与表达视为不稳定因素，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法（孙立平，2010） 。为了维稳甚至可以不惜给正常的经济生活、民众日常生活带来不便和负面影响（于建嵘，2010） 。当“维稳逻辑”遇上“非体制抗争逻辑” ，所产生的结果是基层政府越是阻止村民的非体制抗争行为，村民进行非体制抗争的动力越大，并且随着矛盾的升级，非体制抗争的行为甚至有可能演变成为群体暴力事件。政府和村民长期矛盾积累产生不公平感和愤怒情绪，消减社会信任， “维稳怪圈”得以建构，并引发基层更深层次的治理危机。 吴毅认为，村民利益表达之所以难
22、以健康和体制化的成长，直接导因于乡村现实生活中各种既存的权力-利益的结构之网的阻隔（吴毅，2007） 。乡村社会虽然不断被市场和法制的因素所渗透，却并不同时也自动促使政府权力从日常的经济生活中隐退，相反，政府的利益意识被市场经济和放权让利的财政改革充分释放出来，以政府权力来主导资源配置和交易、形成权力-利益的结构之网成为基层社会的重要特征。乡镇政府无法成为服务型政府的根源在于：乡镇政府成为一级利益主体，运用公共权力在经营基层社会的土地、资金等资源，与村民的利益形成了对立。乡镇政府既负责“做蛋糕” ，又负责“分蛋糕” ，基于自身利益的分配使得村民遭受严重的不公平，当这种不公平被后者所知觉时，非体制化抗争就不可避免。还有一点需要考虑，就是乡镇政府并非没有约束。由于处在行政层级的最底层，在制度中并无多少主动性可言。当上级政
