1、基层检察院开展民事审判活动违法检察监督的困境和出路2011 年 3 月，最高法院和最高检察院出台了关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行） 规定，对检察机关纠正法院审判活动违法行为提供了依据，试图尝试从制度层面解决对审判活动监督难的问题。但是在实践中，法院能否接受检察机关的法律监督意见，检察机关开展审判活动检察监督工作中自身存在的问题，基层检察院与基层法院之间在某种关系上的协调与对立，县级人大常委会、县级政法委对审判活动检察监督的认识和支持程度，上级检察院对基层检察院民事审判检察监督之间的指导关系等等问题仍是需要解决的问题，这些问题直接影响到基层检察院对同级法院审判活动的监督
2、效果。 一、基层检察院民事审判活动检察监督存在的困境 基层检察院目前在民事审判活动检察监督中存在的困境主要表现在：第一，由民事抗诉的对事监督转变为兼对人监督，民事检察部门与法院和法官的对立情绪潜在增长，原来的协调关系有所紧张。与民事抗诉案件的检察监督不同，在以往的民事检察工作中，民事检察监督是对事不对人，检察机关与法院之间就案论案，法院纠正错误裁判一般也是对案件进行纠错，很少涉及到具体承办法官。而民事审判违法监督直接的对象是具体法官的司法行为，直接牵涉到法官的个人利害关系，基于法院对外形象和上级法院对下级法院的考评以及法官自身的声誉，原来逐步达成融合的协调配合、相互监督关系发生了潜在微妙的变化
3、。 第二，民事检察监督缺乏监督的具体情形，直接影响到民事检察部门对民事审判活动违法行为的检察监督力度。 第三，民事检察考评工作机制，导致基层检察院民事检察工作陷入困境。在不少检察院对基层检察院的考评指标都是追求数量最大化，考评数量上不封顶，甚至对排在后几名的基层检察院还要进行指名点评，并要求基层检察院领导在一定级别范围的会议上“说明情况” ，这些考评规则实际上忽视了案件质量。基层检察院一方面受到考评压力，另一方面受到案源压力，难免会造成事无巨细地指责法院审判活动违法，引起法院的反感，使民事检察监督难以真正发挥应有的作用。以往工作中法院指责检察机关民事抗诉案件质量不高，对检察机关民事抗诉工作多有
4、微词，也多是因考评机制上虽然要求案件质量数量并重，但实际考评的仍是案件数量所致。 第四，缺乏与民事审判活动违法相应的民事检察监督措施，制约了民事审判活动违法行为检察监督工作。这种情形主要表现在： 一是民事审判活动违法行为检察监督与法院内部纪检监察监督相冲突，为法院寻找了借口。一旦法院对检察机关的民事检察意见或者检察建议不予回复，基层检察院没有制约措施。孙家瑞认为，在对事的查控程序中，现行法律只规定了检察机关对生效裁判的抗诉；对于其他违法行为，例如审判过程中的个案违法行为，多个案件中反映出来的同类违法行为，工作制度和方法中违法或可能导致违法的问题，现行法律都没有规定相应的监督措施。最高法院出台了
5、一系列规定对法官的违纪违法行为进行制裁，加强了法院内部对法官违法行为的监督与制裁，检察机关的监督缺乏制裁的法律依据。二是法院对接部门不明确，纠正违法意见书或者检察建议书送达存在障碍。由于检察机关提出纠正审判活动违法的情形不同，文书送达的对象也不同，但检察机关对法院民事审判活动违法行为监督的纠正违法意见书或者检察建议书均以机关名义对法院制作，实际工作中，直接由院长在送达文书回证上签收很不现实，办公室、政治处、纪检监察等部门往往相互推诿，审判监督庭、立案庭同样对此类文书办理无依据，直接送达相关业务庭也多有不当。三是调查程序欠缺，检察建议或者纠正违法意见存在程序性问题。关于对违法事实的认定在没有对被
6、调查人员询问，听取被调查人员的辩解的情况下，即确认违法事实不符合相关程序，实际上存在确认程序不符合类似的违法案件调查程序规定，因而提出的纠正违法意见本身就存在程序上的瑕疵。如果对发现的问题进行调查核实，又缺乏调查程序的规定，因而，实践中对发现的问题往往是对法院提出建议，要求法院进一步核实并根据核实的情况进行处理。这种做法削弱了检察建议或者纠正违法意见的力度。二、产生困境的原因分析 第一，基层检察机关对探索创新的概念理解混乱，实践中存在随意扩大法律监督权现象，引起一些不良反应。近些年来，检察机关在相应具体监督措施不到位的情况下，一直强调民事检察部门与法院的协调与探索，引起法院对诸如检察机关以原告
7、身份提起公益诉讼、对调解书抗诉、督促起诉、支持起诉等等一些问题上的排斥，再加上对审判活动违法行为的惩处缺乏明确的机构，往往最终是建议法院自我纠正，实践中造成法院不同程度地对审判活动违法行为检察监督的漠视等等。 第二，民事检察追求考评名次的惯性压力，助推了基层法院的对抗情绪。尽管早在 1982 年民事诉讼法（试行） 就规定“人民检察院有权对审判活动实行法律监督” ，但是一直到现在民事诉讼检察监督仍是在争论之中。近些年随着司法体制改革的进展，法院虽然对民事诉讼检察监督有所认识，但是思想上的抵触情绪仍然在不同地区不同程度地存在。表现明显的是法院借检察机关内部对民事抗诉案件数量和抗诉案件改变率的考评，
8、相互牵制，不配合民事审判违法行为的监督。 第三，基层检察院民事抗诉案件少、社会影响不大，影响了人员配置和素质的提高。由于基层法院案件管辖受到案件标的额的限制，社会影响大的案件往往在法院得到了很好地处理，一些细小琐碎的案件检察监督社会影响度难以提高，在检察机关内部，在人员编制紧张的情况下民事检察部门比较弱化，人员不是“走马灯”似的，就是如“死水”一般， “谁不行到民行”成为机关内部人才分配的潜流。 第四，检察机关缺乏对民事检察工作法理层面的深层次挖掘与研究，对民事检察监督的定位存在争议。比如，检察机关自 2001 年出台了民事行政抗诉案件办案规则以后，明确把检察机关对民事审判活动的法律监督工作置
9、之于“当事人意思自治”的民事活动规则大框架内，即使规定了检察机关对“自行发现”的错误裁判案件进行抗诉，但实际工作中往往也受到自身的非议。有的地方还把此类案件限定在“损害国家利益、公共利益”范畴之内，这些意见的根源就在于混淆了“法律监督活动”与民事活动的概念。民事审判程序的保护方法是权利救济，民事检察程序的保护方法是查控违法；保护权利方式的不同，正是民事审判权与民事检察权的差别所在。有的地方检察机关不考虑自身地位，片面迎合法院，在法院拖延审理抗诉案件时，法院总是以抗诉案件对方当事人的现住地址及联系方式不清，不能送达法律文书为借口，检察机关不是对法院此种行为进行法律监督，而是下文要求下级检察机关必
10、须为法院提供双方当事人的现住址和通讯方式，检察机关任由法院摆布，甘居当事人地位。这些问题反映了检察机关对民事检察监督的认识定位问题。这种认识导致了一系列不良后果。诸如，对发现民事裁判确有错误，没有当事人申诉的情况下检察机关能否提出抗诉问题；法院对确有错误的裁判不采纳抗诉理由拒不纠正的是否再提出抗诉问题，等等。曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上明确指出：“民行检察通过对公权力的监督，间接具有权利救济的作用。 ”人民检察院通过受理申诉、控告、检举或者通过其他途径，发现审判活动违法的，均应采取措施调查处理，追究违法人员的责任，纠正违法行为的错误，不得以任何借口（例如无人申诉）逃避
11、职责。如果提高到这一层面认识民事检察监督，民事检察监督工作将会有一个新天地。去年，河南省检察院制定了民事行政检察调查办法很有见地，但是还要上升到发生法律效力层面，否则，检察机关的民事检察调查权还可能在某些案件上发生争议，甚至是非议。 三、开展审判活动违法检察监督的出路 第一，端正对民事检察监督的定位认识。民事检察监督是检察机关对法院民事审判活动的法律监督，这是民事诉讼法对民事检察监督的定位。关键是如何理解这一定位，从法律规定上理解，是一种公权力对公权力的监督，不是公权力对私权利的监督或者救济。有人认为民事检察是检察机关为维护国家法制统一对民事活动的一种国家干预。这种说法明显把权利救济的间接功能
12、误为直接功能，就是把民事检察程序混同于民事审判程序，把民事检察权混同于民事审判权，我们过去也称检察机关的民事检察监督为当事人维护合法权益提供了救济途径，其实这是对民事诉讼法的相关规定的错误理解。监督的范围包括民事审判活动中的违法行为和错误裁判行为。因而，检察机关的民事检察监督案件来源不应当是当事人的申诉，而应当是当事人或者利害关系人的控告、知情人的检举、揭发。因为当事人或者利害关系人的控告含义直指对公权力的监督，法院的裁判是行使公权力的结果而不是遵从当事人权利自由处分的结果。原告虽然可以在审理过程中行使撤诉、认可证据、认可被告或者被告认可原告的证据等权利，但是，当事人不能自由处分法院依据法律对
13、证据的判断、事实的认定和裁判。因而，民事检察监督是对民事审判活动的法律监督，也是公权力对公权力的监督。 第二，制定必要的规范。要立足于公权力对公权力的监督制定法律规范，如检察机关民事检察的调查权、法院的被调查配合义务、对法院违反被调查配合义务的制裁措施、调查结果的处理措施、被调查法院对调查结果的申诉途径和接受方法、检察机关行使调查权过程中违纪违法行为的处理、被调查法院或者法官拒不接受处理的惩戒措施等等一系列规范，同时也可以借鉴刑事法律上检察机关对公权力的监督措施，为检察机关对民事审判活动违法行为的监督工作提供更为完善、更为有力的保障措施。 第三，科学化业务考核。检察机关的业务考核应当科学化，目
14、前的考核项目往往是名义上讲质量数量并重，其实对比的还是数量。考核要摒弃近距离眼光，有人认为，实行对民事检察履行职务尽责能力考核缺乏依据且有些问题可能造成考核结果责任承担不明问题，而考核当年办案数量有利于统计，不冤枉当任民事检察人员和责任人，其实，恰恰相反，这样反而带来了不少问题，最主要的影响了民事检察的社会评价，一时“得利，遗患无穷。因而，应改变考核思路，对不尽职、错误履职、怠于履职、玩忽职守行为、滥用职权行为加强考核，对提高案件质量和履职能力都意义深远，它能够真正起到以考核促工作、以考核促办案质量、以考核促办案成效、以考核赢得社会公认的效果。 第四，实行民行检察纵向一体化。撤销基层检察院民行
15、检察部门或者在基层检察院附设市检察院民行检察部门的下设接待组，接待当地群众的反映，以便整合全市民事检察的力量，实行县（区）院检察院回避制度，加大对民事审判活动违法行为查处力度。北京市检察院二分院在积极探索以分院为办案主体和基层院为基础的纵向一体化联合办案机制方面收到了较好的实践效果。 第五，充实办案力量，培养调（侦）查型人才。对民事审判违法行为的调查，尽管是一种调查行为，但由于面对的是审判人员，其法律素质和法律修养远远高于一般公务人员，相应地其反调查、反侦查能力也远远胜于一般公务人员，因而，调查法官的违法行为单靠目前民行检察人员的业务素质远远不够。在检察机关内部，民行检察人员的素质业内人士都很清楚， “啥不行去民行” 、 “谁不行到民行”的队伍业务素质状况是制约民行检察工作的根本性问题。因而，开展民事审判违法行为的检察监督，首先应当充实民行检察人员的业务素能。 第六，加强与法院的协商协调工作，争取法院的支持与理解。共同促进司法公正既是法律监督的一项工作，又是法院的重要工作之一。积极与法院协调，共商审判活动违法检察监督事宜，摒弃检察监督纠正法院违法行为是给法院“抹黑”的思想意识，共同营造协调合作氛围。
