1、科学发展城镇化与成本节约摘 要：城镇化应以科学发展观为指导，力求成本节约。本文通过分析我国城镇化发展中存在的问题，提出走中国特色城镇化道路，遵循城镇化发展规律，在区域布局和城市形态上，坚持东中西并举，大中小协调；坚持“三化”统筹，使城镇化与工业化和农业现代化协调发展；坚持集约节约发展城镇化，控制资源消耗；积极稳妥地改革户籍制度，解决城镇化率“双轨合一”的问题。力求最大限度地节约城镇化过程中的规划、建设、就业、改革等方面成本。 关键词：城镇化 科学发展 成本节约 一、引言 这里提出的科学发展城镇化概念，其含义是：以科学发展观为指导，坚持走中国特色城镇化道路，遵循城镇化发展规律，以人的城镇化为核心
2、，坚持全面协调可持续的要求和统筹兼顾的根本方法，实现城镇化与工业化和农业现代化相促进，人口增长与资源环境相协调，规模、速度与质量、效果相统一，重点发展与全面推进相结合。这里提出的成本节约，是借用商品经济中的价值范畴，取成本的本质意义即价值牺牲，意指在实现城镇化目标的过程中所应力求减少的价值牺牲。 二、我国城镇化发展中存在的问题 （一） “东高西低”和“重大轻小” 所谓“东高西低” ，就是从区域布局看，东部发展比中部和西部快。2011 年东中西城镇化率分别为 61%、47%、43%，当年我国城镇化率为51%，东部城镇化率高于全国平均水平 10 个百分点，高于中部城镇化率4 个百分点，高于西部城镇
3、化率 8 个百分点。所谓“重大轻小” ，就是从不同规模的城市发展看，大城市特别是超大城市和特大城市的发展较快，而中小城市和小城镇的发展较慢。大城市特别是超大城市和特大城市，由于受政策倾斜和具有资源配置优势，产业集聚和人口增长迅猛。而中小城市特别是小城镇，由于先天基础薄弱与后续政策支持不力，产业发展和人口增长缓慢甚至还出现下降。2008 年底，全国 1580 个县城有1.16 亿人口，平均每个县城人口不足 10 万。2010 年，我国小城镇人口占城镇总人口比重从上世纪 90 年代最高的 27%下降到 20.7%。 （二） “三化”统筹兼顾不足 在城镇化与工业化的关系上，既存在着城镇化滞后于工业化
4、的问题，也存在着工业化滞后于城镇化的问题。一些地方片面地人为造城，忽视产业发展，不能吸引人口进城就业，使新建楼房空置率很高，造成了人为浪费。还有一些地方只重视产业发展，忽视城镇基础设施建设和公共管理服务，使产业发展缺少优良的环境条件。在城镇化与工业化、农业现代化的关系上，还存在着重城轻乡、重工轻农的问题，没有科学统筹城乡发展和工农业发展，使新农村建设发展缓慢。 （三）人口增长与资源环境的矛盾突出 随着城镇化的大规模推进，特别是特大城市和超大城市人口的激增，带来了资源和能源需求的激增。1996 年至 2011 年，我国城镇面积由 1.3万平方公里扩大到 5.3 万平方公里，增长了 3.1 倍；而
5、同期城镇人口由3 亿人增加到 6.9 亿人，仅增长了 1.1 倍。由于城镇面积增长幅度大大超过城镇人口增长速度，致使我国城市人口密度明显低于发达国家城市，而这与我国土地资源紧张的国情很不适应。现在全国的大部分城市街道上充斥着小汽车，造成交通紧张和空气污染。我国城市历年垃圾堆积量达 60 亿吨，侵占土地 5 亿平方米，对土壤、地下水和大气等造成很大危害。全国大部分地级以上城市严重缺水，一些城市由于对地下水开采过度，造成地下水位下降，城市地面沉降日趋明显。由于我国资源分布不平衡，而城市发展又与资源分布不平衡，因而采取“西电东输” 、 “西气东输” 、 “南水北调” 、 “北粮南运”等措施，大大增加
6、了运输成本。 （四）城镇化率的“双轨制” 国家现行的城镇化率是按城镇常住人口统计的，它既包括城镇户籍人口，也包括了在城镇居住 6 个月以上的非城镇户籍人口。2012 年我国城镇户籍人口占总人口的 35.29%，这与按常住人口统计的 52.57%相比，相差 17 个多百分点。城镇户籍人口享受着城镇的就业、医疗、教育和社会保障等方面的待遇，而非城镇户籍人口享受不到这些待遇，即便是一些已在城镇（主要是大城市）工作和居住多年的农民工也未能在城镇落户。这就使城镇常住人口中存在着两种不同身份和待遇的群体，形成了城镇化率的“双轨制”或称“二元结构” 。真正意义或完全意义的城镇化率应当是常住人口与户籍相统一，
7、这也是国际上通行的标准。城镇人口结构的“双轨制”是影响我国城镇化质量的一个十分突出的问题。 三、城镇化应坚持科学发展，力求节约成本 （一）科学合理布局，节约规划成本 城镇化的科学发展首要的是搞好顶层设计，明确城镇化目标和发展战略，科学规划布局，防止因宏观规划失误而造成巨大损失。党的十七大报告指出，走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。在区域布局和城市形态上，应做到：东中西并举，大中小协调。东中西并举，就是在城市发展上兼顾东部和中部、西部，改变区域布局不合理，中部和西部城市发展滞后的问题。中部地区人口数量在全国总人口中占
8、的比重较大，由于经济发展速度不及东部，因而出现人口向东部大量转移的现象。应加大对中部城市建设的支持力度，在抓好产业集聚的基础上，吸引人口的集中，培育一批城市群。西部地区地域广大，涉及国防安全，应对现有基础较好并具有较强人口承载能力的城市多加支持，培育新的经济增长点。如西部许多具有旅游资源优势的城市，应支持他们做大做强旅游产业，促进人流、物流、信息流的集中。在一些发展前景较好的边境城市，应支持他们进一步搞好边境贸易，改善其发展环境，使其成为我国对外经贸的桥头堡。 大中小协调，就是要兼顾大中小城市和小城镇的发展，充分发挥大城市对中小城市和小城镇的带动、辐射作用。超大城市和特大城市应控制人口规模，加
9、强卫星城建设，有计划地转移一些产业项目，防止人口过度在中心市区集中。要把城镇化的重点放在中小城市，支持其发展二、三产业和加强基础设施建设，增强对人口的吸引力和承载力。我国有 3万多个小城镇，这些小城镇是联系城乡的结合点，如果发展和建设好了，对农民转入非农产业，进而成为城镇人口将会起到巨大的作用。对已具备城市标准的，可改镇设市，赋予其应有的行政管理权力。对已具备小城镇和小城市规模和功能的农村（如华西村类似的）应改村设镇（市）或社区。实现大城市带动中小城市和小城镇的发展，应在行政管理体制和财税管理体制等方面进行改革，以有利于大中小城市和小城镇协调发展为标准来确立行政隶属关系和财税管理关系。 （二）
10、统筹“三化”发展，节约就业成本 城镇化与工业化和农业现代化是相辅相成、互相促进的关系，不能重视一头就忽视另一头。应树立“产业立市”的理念，没有产业的集聚和发展，就不能创造就业机会，因而也就不能增加城镇人口，提高城镇化率。要按照国家产业政策和各地区的实际培育优势产业。同时加强城镇建设，为产业发展创造良好环境。按照统筹城乡发展的要求，在抓好城镇化建设的同时，规划和发展好新农村建设。应考虑未来十年乃至更长时间农村人口转移的可能性和农村的资源环境条件，有区别地投入，防止“建了又拆”情况的发生。加强县城和县域内中心城镇的建设和发展，从而便于农民就地或就近从事二、三产业，减少“农转非”的就业成本和生活成本
11、。 （三）控制资源消耗，节约建设成本 李克强 2012 年 9 月 7 日在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上的讲话中指出，能源资源不足是我国的一个基本国情，这个国情决定了我国城镇化必须按照科学发展的要求，走节约集约、绿色低碳发展的路子。据住房和城乡建设部预测，到 2020 年，我国城镇化率将达到 58%-60%。每增加 1%的全国城市化率，将增加 1400 万城市人口，需增加 3-4 亿平方米住房，占用 1800 平方千米土地，消耗 1.4 亿立方米饮用水，开发 6.4 亿千瓦能源，花费 2600-2700 亿人民币。应积极建设紧凑城市和生态城市，调控城市空间形态，促进土地等资源
12、和能源的节约利用。在大城市特别是特大城市和超大城市，应提高城市空间利用效率和建筑容积率，向空中和地下要空间。同时增加绿色开敞空间，搞好城市的绿化、美化和交通建设。积极发展公共交通，做到既方便居民出行，又节约能源、减少污染。对中小城市和小城镇的建设用地也要严格控制，在审批建设计划时应严格把关。已经出现高空置量率的地方，应停止同类住房建设计划的审批，防止房地产泡沫化和建设成本的浪费。 （四）逐步“双轨合一” ，节约改革成本 城镇化的推进，户籍制度的改革是一个必须解决的问题。但户籍制度的背后是社会保障、社会福利、社会管理和服务等利益调整问题，情况比较复杂，应积极稳妥地逐步解决。须综合考虑城市对人口的
13、承载能力、产业发展需求、保持城市发展活力与农民工的实际就业、居住情况和意愿等因素。大城市可以采用“积分入户”的办法，准许在城市稳定就业、居住一定年限的农民工及其家庭成员落户。中小城市和小城镇应放宽乃至放开落户限制。在城镇户籍制度改革的同时，实施农村土地制度的改革。促进土地合理流转，使农民得到应有的利益，增强其承担市民化部分成本（如购买住房）的能力。农民在城镇落户后，就要享受市民的所有待遇，实现真正意义的城镇化率。 参考文献： 1国家发改委宏观经济研究院课题组. 迈向全面建成小康社会的城镇化道路研究J. 经济研究参考， 2013（25）. 2张臻汉， 张彦通. 低碳发展与中国城市化发展模式J. 兰州大学学报（社会科学版） ， 2012（1）. 3周立. 就地村镇化与二元金融结构J. 银行家，2013（7）. 4付允， 汪云林， 李丁. 低碳城市的发展路径研究J. 科学对社会的影响，2008（2）. 5李立明， 潘成文， 陈锐. 城市运行系统设计与实现北京奥运城市运行系统设计理论与实施研究M. 北京：科学出版社，2009. 责任编辑：张莉莉
