1、棉花之“祸”政策当反思棉花是我国重要的自然资源，也是纺织工业最重要的天然原料。长期以来，我国已形成了较为完备的棉花产业链体系。为保护棉农利益、满足工业生产需求，国家通过一系列棉花政策的实施以稳定棉花的种植和供给。但目前来看，某些棉花政策的实施并未达到预期目标，尤其收储政策问题较多，如不及时解决必将危及整个棉花产业链的安全。 一、棉花收储未能达到政策初衷 1.农民得到的实际利益较少 国家定价收购棉花鼓励了棉农的种植积极性，保障了国内棉花的供给，但收储政策的实施，农民得到的实际利益远低于国家的支出。2011/2012 年度棉花的收储价格 19800 元/吨，棉农交售籽棉的平均价格约 7.7 元/公
2、斤，农民种植成本 1500 元左右；每交售一吨皮棉，农民实际收益约 260 元。 棉花收储是收购加工过的皮棉，而不是直接从棉农手中收籽棉，棉花加工企业利益获得直接保障。棉农交售籽棉平均价格 7.7 元/公斤，棉粕 2280 元/吨，棉籽 1.37 元/公斤，棉短绒 7890 元/吨，加工成本 800元/吨，每吨按 19800 元/吨交储，棉花加工企业每吨收益在 1000 元以上，远高于棉农收益。 2.加重了财政的负担 棉花收储规模大、管理成本高，财政需要支付庞大的费用。以 2011年收储为例作计算。2011 年，国家收储 322 万吨，按 19800 元/吨计算，需要人民币约 637.56 亿
3、元；购买国外棉花 104 万吨，按 15000 元/吨计算，需要人民币约 156 亿元，两项合计 793.56 亿元。棉花储存需要多项管理费用，按每吨 1300 元/年计算，426 万吨棉花一年需要管理费约55.38 亿元。因此，收购和储存费用合计 848.94 亿元。棉花的储存会降低等级，储存一年约降一级，差价约 1000 元，储备三年以后，纺织企业基本就没法再使用了。那么 426 万吨棉花因为储存降级损失的费用为42.6 亿元。综上计算，2011 年，国家棉花收储共需财政投入约 891.54亿元。而且，储备棉制度进一步降低了我国棉花的质量。 3.不利于鼓励提升棉花质量的投入 作为世界四大产
4、棉国之一，我国棉花生产价格一直高于其他国家，而除新疆棉以外，棉花质量普遍较低。我国棉花劳动生产率水平低的情况，无疑会造成资源、土地的极大浪费。 据中科院专家组测算，在近 510 年内，我国棉花的空心率提升、强度不断下降。中国农业大学教授通过研究近几年国内外棉花状况，认为我国棉花的质量与国际棉花的差距在拉大，而种植成本和价格却在上升，这种质降价升的情况极大程度地削弱了我国纺织产业的竞争力。 二、棉花放储操作有待完善 1.高于市场价放储给企业带来成本压力 棉花的储备需承担市场风险。20112012 年巨大的国内外棉价差不但让国家财政为国储棉负担巨额的价格补贴，而且用棉企业为此付出的原料成本更是巨大
5、。目前国储棉以 18500 元/吨起拍，按 426 万吨完全拍出计算，国家财政收入约 788.1 亿元，净补贴 103.44 亿元。若按当前国际市场价格 13500 元/吨抛售，则财政仅收入 575.1 亿元，即国家财政和用棉企业为国储棉一共补贴 316.44 亿元，而用棉企业要为高出国际市场价格的棉花支付 213 亿元。 棉纺行业的利润率一直较低，高于国外价格约 5000 元/吨的棉花成本大大降低了棉制产品的竞争力，2012 年以来，棉纺企业开工率普遍较低，整体不足 50%，还有大量中小企业倒闭，严重影响了民生就业。 2.以拍卖的方式放储不利于稳定市场 国际棉价高于国内棉价时，按照国储棉操作
6、规定，应该放出储备以平稳棉花价格，稳定棉花供给市场。但是 2010 年底，国家采取拍卖储备的方式进行，不但没有稳定价格，而且起到了推波助澜的作用，面对用棉紧缺的纺织企业，国储棉拍卖价格一路上涨，带动国内棉价在高价基础上进一步上涨，政策效果与初衷背道而驰。 国际棉价低于国内棉价时，国储棉处于两难境地。2011 年国家以19800 元/吨收储，国际棉价却一路下跌，从 2012 年 5 月到目前最大价差屡次超过 5000 元/吨，国际市场价格太低，市场需求不旺，企业购买积极性不高，但中储棉依旧采取了以 18500 元/吨起价的拍储方式进行。拍卖之前，业内人士就多次建议：这种高价起拍的方式可能成交有限
7、，难以在预定期限内腾出库容收购新棉。2012 年 9 月 3 日起，中国储备棉管理总公司在全国棉花交易市场开始投放储备棉。储备棉的投放仍采取拍储的方式进行：起价 18500 元/吨（328 标准棉） 。由于起拍价格较高，加上储备棉大多存在亏重、质量较差、三丝较多等问题，企业竞拍热情不高，最终仅放出 43 万吨，近 200 万吨的巨额旧棉目前仍占据大量的库存。在旧棉未放出，新棉就要大量收购的情况下，2012 年国储巨大的库存压力和管理成本让人触目惊心。 三、棉花配额分配体制不尽合理 由于我国棉花供给存在硬缺口，所以每年安排约 300 万吨的进口配额，其中加工贸易配额约 90 万吨，产能 5 万锭
8、及以上的企业可以申请配额。棉花进口配额是满足国内棉纺企业需求的良好举措，但当前配额分配体制不合理：一是配额发放时间太迟。用棉企业希望尽早拿到配额，根据国际市场价格和生产需求选择购买时间，然而多数年份配额发放时间都较晚，企业错过了购棉时机。二是配额分配不公开、不透明。国家发展改革委有关部门专门负责配额的发放， “发给谁、发多少”都不公开、不透明，企业难以在公平、公开的环境下竞争。 四、棉花政策的有关建议 1.对棉花种植采取直接补贴 对棉花种植直接补贴的方式不但将财政支出直接用于棉农，而且有利于鼓励提升棉花质量提升的投入。充分考虑新疆在棉花种植领域的规模、技术、质量、气候和管理优势，向国家争取对全
9、疆棉花种植实行直接补贴政策，即继续保留目前每亩 15 元棉种补贴外，增加综合农资补贴110 元，以有效提高新疆棉花种植的比较利益，稳定棉农或棉花种植实体的经济收入，在不断提高棉花生产、灌溉、采摘效率的条件下，增强新疆对国内棉花市场的有效供应，巩固新疆作为全国产棉基地的重要地位，并为种棉直补政策在全国推广奠定基础。 2.完善棉花进口配额分配体制 建议国家有关部门将棉花进口配额的申请条件、发放程序全部公开，并将分配给哪些企业、额度多少予以公布，保证我国棉花进口配额制度实施过程中的公开、透明，为用棉企业营造公平的竞争环境。 由于 2012 年国储棉存量多，不但占有仓储，而且积压大量的资金。有关部门希
10、望通过与发放配额挂钩的方式放出储备，而企业是否得到和得到多少配额将与拍得多少国储棉直接相关。配额与放储联动的方式产生两个问题：一是主要依靠新疆棉和外棉生产的高端企业，无法自己消化拍得的国储棉，这种原料政策最终的结果将不鼓励企业向专业化、高端迈进，短期内也将得到此类企业的强烈反对。二是配额与放储联动的比例设计，人为地将国内外棉价差一再拉大，更大范围地加重企业负担。希望国家充分考虑纺织企业是一个充分竞争、国际性行业的特点，以全球化的眼光制定棉花政策。 3.在鼓励使用新疆棉的前提下，加大对新疆纺织产业的扶持 新疆是我国长绒棉生产基地，也是全国最大的产棉基地。为鼓励企业使用新疆棉，国家对新疆棉纺织企业不发放棉花进口配额。但鉴于新疆在全国纺织行业的重要地位，以及新疆作为西部口岸加快现代产业体系建设和发展经济的需求，建议国家通过其它政策对新疆产棉基地加以扶持，巩固新疆在全国纺织行业的基础性保障地位。通过实施新疆棉与进口差价直补和解决增值税“高征低扣”等问题，完善新疆的产业发展环境，引导国内其他区域棉花生产的适度转移，吸引国内纺织企业进入新疆逐步完善纺织产业链。
