1、纽约廉租房系统观察与思考根据考察，纽约在廉租房方面，有一系列相关理念、政策和做法，有一定的借鉴意义。 一、政府：主动介入并发挥主导作用 纽约市政府长期以来一直推行和实施保障房政策。该市的保障房体系包括四个层次。第一是政府直接投资的层次。政府利用自有土地建设公共住房，向符合条件的低收入家庭出租或出售。第二是鼓励私企建房的层次。通过激励措施，鼓励私人企业建设公共住房，开发商若提供所建项目面积 20%的低价房，则给予开发商多年免税的奖励。第三是对低收入家庭予以货币补贴的层次。低收入家庭到市场直接租赁住房，政府对其实行货币补贴。符合规定的低收入家庭在第一次购房时，可申请购房补助（按以下三项费用中的最高
2、项补偿）：房屋售价的 6%；1 万美金；买房产生的所有律师费、检查费、过户费等杂费（一般为售价的 3%） 。第四是租金稳定和租金控制的层次。政府利用租金稳定和租金控制法，规定房租上限且严格限制房东提高租金和严格限定房客租房的条件，以帮助低收入群体能租得起房。目前，纽约住房租赁市场上的租金控制住宅和租金稳定住宅占到总量的 60%。 在纽约市的保障房体系中（见图 1） ，既有对房价的保障（廉价房） ，也有对房租的保障（廉租房） 。纽约市拥有全国历史最悠久、规模最庞大、服务最上乘的公共房屋系统。 属于租金稳定体系内的房屋，房东必须每年向纽约租金指导委员会登记每个户型的法定最高租金和实际出租租金。而租
3、金指导委员会每年也会发布接下来一两年最高的租金上涨比率，该上涨比率往往根据通货膨胀率、薪资收入、经济发展等综合情况制定。房东可根据该比率合理上涨租金，但是不能超过政府规定的租金上调幅度。 在租金稳定体系之外，还有租金控制房屋。不过随着立法的变化，租金控制已不太多了。 多年来，纽约推行和实施廉租房政策惠民，一直为世界各国不少城市所效仿。而政府主动介入并积极发挥主导作用，则是其中的一大亮点。二、纽约：探索廉租房问题的五个历史阶段 二战以后，纽约市开始探索廉租房问题。此后大致经历了如下几个阶段（需说明的是：每个阶段并非只有一个政策在起作用，而总是有多个政策共同在起作用） 。 第一阶段：上世纪五六十年
4、代，相对集中地大规模建造公共房屋 美国是世界上开放度相对较高的国家之一，聚集着世界各地的移民，但是种族主义一直存在。联邦政府于 1949 年开始推行的公共房屋系统也从侧面加剧了城市的种族隔离。上世纪五六十年代，纽约市相对集中地在五个区大规模建造一批公共房屋，形成了若干个公屋小区。这些小区的管理者，不是企业，也不是商业性机构，而是不以盈利为目的的政府部门。后来，在实践中，政府发现上述做法存在两个缺点：其一，在一个区域高度集中地建造大批公共房屋，低收入家庭密集居住，客观上造成入住者受教育程度低。由于入住者清一色是低收入人群，清一色是黑人，社区因此成了城市中的黑人区。同时，因受资金限制，导致住房质量
5、低劣，配套设施不足。这些社区的犯罪率不断升高、公立学校质量下滑，成了城市中的“新隔离区” ，造成种族矛盾更为激烈。其二，政府投入了太多财力和精力，不堪重负。 城中村低收入者密集居住（因为低收入人群买不起车） ，导致社区生活品质的急剧下滑，使更多高质量人群离去，这样的负反馈螺旋效应，也是导致美国底特律破产的一大原因。 有一个叫做 Mitchell-Lama 的项目一直延续至今。Mitchell-Lama 是纽约从 1955 年开始运营的中产阶级住房发展计划，发展了 140，000 个出租型和合作型公寓。Mitchell-Lama 公寓属私人拥有，在州政府的管制下使其价格适合于中低收入家庭。在 M
6、itchell-Lama 的出租型公寓中，相似的公寓租金基本相近。合格的租户可以加入 SCRIE 和 DRIE 项目以冻结他们的租金。在一些开发区域中，还提供额外的租金援助。房东有权在他们的合约终止时退出 Mitchell-Lama 计划，合约一般是 20 年。如果该公寓在 1974 年之前建造完成，它可能受租金稳定法律的管束。但是如果是在 1974 年之后建造的房屋，没有与开发商签额外的租金补贴协议，租客在合约终止后则可能面临房租价格迅速涨至市场价格或被驱逐。 第二阶段：出台 80/20 计划 1975 年，纽约市出台了有别于以往的廉租房政策，其中规定：房地产开发商购得政府的地块建楼，前提是
7、建成后必须拿出占总数 20%的单元房，出租给纽约市的低收入家庭入住。如是，在税收方面才能享受优惠。这就是 80/20 计划，由联邦房屋局推出的针对多户型出租公寓的税金豁免融资计划。根据联邦征税条例，开发商需要将 20%以上的单位出租给低于当地家庭收入中位数 50%以下的低收入人群。或者将 25%以上的单位出租给低于当地家庭收入中位数 60%以下的低收入人群。在 80/20 房屋项目中，在特定的时间段内，20%的住房单位必须保留给低收入家庭作为保障性住房，这些单位将受到联邦房屋局监管协议的约束：最高租金不可超过入住者收入的 30%。剩余 80%的房屋则可按市场价格出租。这实际上是政府巧妙地利用了
8、税收这一杠杆，既减轻了自身负担，又解决了某些社会成员无房可居的困难。由于政府不再像以往那样集中建造廉租房小区，低收入家庭的廉租房逐渐嵌入到了纽约市的不同地段。 第三阶段：实施廉租房的十年发展计划 在 20 世纪 70 年代的十年中，整个城市失去了 80 万居民，由于维修成本上升、租金收入停滞，城市的街区受到破坏和遗弃。到了 1979 年，纽约市没收了超过 6 万个空置单位和 4 万个居住和半居住的单位。房屋保护和开发部迅速成为纽约市的第二大房东（纽约房屋局是全美最大的公共房屋管理部门，控制更多的单位） 。 到了 20 世纪 80 年代中期，房屋价格和租金开始回升，无家可归者增加。纽约市政府于
9、1981 年通过了向无家可归的人和家庭提供住房的标准，该法令也奠定了城市和州的庇护所的发展。1985 年，市长科赫制定了廉租房的十年发展计划：在五年中花费 4.4 亿美元建设和修复 10 万套住房单位以提供给中产阶级、穷人、低收入家庭和个人。三年后，科赫将该计划延长至 10 年，将投入预算增加至 5.1 亿美元，住房单位增长至252，000 个。为满足资金需求，科赫提出使用炮台公园的租金收入可融得 10 亿美元的债券，而其他资金来自于城市的房屋开发公司、市政府预算和各类联邦和州政府。 在此计划中，政府将因未交税而被没收的破败公共住房以转卖或赠与方式给予非盈利及盈利性开发商，以提供低利率融资补助
10、和税收豁免支持开发商修缮和新建保障性住房。 科赫的十年计划不仅仅是为建设房屋，更是为纽约人带来了希望，此举让社区获得新生。城市不仅持续向社区提供服务，更是投入数十亿美元重建满目苍夷的街区使之得到前所未有的发展。更重要的是，这些新住房将成为中低收入的纽约客的家园。但 8 年间，该计划只在 10 万个住房保障单位执行。30 年后，科赫认为联邦政府对该计划的忽视直接影响了其最终成果。 然而十年计划对后世发展则带来了很大影响：让不同收入的家庭混合居住在一个社区，有幸共享社区的保护和再开发，与地方机构合作、公共服务等方面的成果。 第四阶段：实施 421-A 房屋免税修订法案 该法案将原法律中规定的开发商
11、须建造一定面积的平价房才能获得免税的地区范围，扩大到包括几乎整个曼哈顿和部分布鲁克林区。免税地区范围扩大，表明政府管控力度的加大。 第五阶段：彭博推行十年计划和新十年计划 根据彭博市长的 10 年计划，2004 年至 2013 年期间建造和保护165，000 个住房单位，保障纽约的近 50 万住房，在建设的同时创造更多的就业岗位。截止 2013 年 6 月，纽约房屋保护和开发部门已完成147，890 套住房单位的建设。该计划面临着来自州政府、市政府、房地产业、金融业和纽约市民个人与家庭的经济上的挑战。为实现 165，000个住房单位的目标，纽约房屋保护和开发部门应对市场现实，专注于三个主要目标
12、：加强居民区、扩大保障性住房的供给和维持已有住房的家庭的稳定。 在现任市长彭博余下的任期和下一任纽约市长上任之后，纽约市房屋局会由于财政极为困难和紧张，而推行它的新十年计划：房屋局将它占据的黄金地段的公房系统中的土地（如操场和停车场）租赁给曼哈顿豪华公寓开发商，通过此举房屋局将得到更多现金流以支持发展其公共房屋住房系统。这个计划可能要等到 2014 年才开始实施。 但是将紧邻着公共房屋的操场和停车场建成按照市场租金标准的准豪宅，却是一个新的社会学和经济学实验。要不是财政实在紧张，彭博政府估计也不会想出这一招。然而一些市民仍然质疑这些社区是否具有如此高的市场价值，公屋的居民担心会不会被他们新来的
13、精英邻居看不起。而一部分纽约市民则表示，是否选择居住在这些新建的公寓楼还是取决于该区的犯罪率和生活便利程度。 目前已有 6 块公共房屋的土地被选作新社区开发之用，包括上西区、下东区和金融区。这些将新建的准豪华公寓的市场租金可达到市场价一室一厅每月 2544 美元，二室一厅每月 4047 美元。政府将与开发商签长达 99 年的协议，将土地的所有权交给开发商。一如纽约市政府一贯的廉租房政策，80%的新公寓会以市场价格出租，剩下 20%的公寓将留给低收入的居民。预计这些新的开发项目每年会创造 5000 万美元的资金以对旧公屋进行翻修改造，包括暖气系统、电梯、屋顶、高科技安全系统和厨房翻新。同时翻新工
14、程将创造更多地就业机会。 然而一部分公屋的老居民对此计划持反对意见。他们认为新建的楼房会挡住他们的视线，他们将失去运动场和夏天烧烤的场所，几十年所习惯的生活将被改变。政府保证将在附近不那么昂贵的地段重新为他们复制失去的运动场、停车场和公园等。 在上面的计划之外，纽约市政府广开财路，搞 PPP（公私联营） ，引入私人财团来解决经费困难。例如，花旗集团和 L+M 开发公司共同推出了第二期纽约保障性住房的基金（NYAH II） ，价值 1.5 亿美元的房地产私募股权投资，以企业性的解决方式来维持中低收入社区的持续运营。该基金的前身（NYAH I）在 2010 年由花旗集团和 L+M 共同推出，价值
15、1亿美元，致力于多样化的纽约城区超过 4700 多个保障性住房的投资，资本总额超过 400 亿美元。 从纵向加以考察，纽约市政府对廉租房的管理，有一个演变和完善的过程，其要义是：通过政策调控，掌握愈来愈多的主动权。 三、廉租房：从申请、审批、入住到管理 纽约的廉租房，从分配、入住到管理，有一整套切实可行的办法，给人以诸多启示。 （一）廉租房信息充分公开 2002 年，纽约市长彭博推出的保障房计划，为数以万计的纽约市民提供了住房。他说：“只有安全和稳定的社区才能提供好的家园，保障性住房是经济长期繁荣发展的基础” 。 按照纽约市政府的规定，凡有关新建或改造公共房屋的信息，都要通过在纽约市发行的主要
16、报纸（十几种不同文字的报纸）进行公开披露，向各族裔、各界别的社会成员提供全面信息（包括房源、申请者条件及申请流程信息等） 。纽约市政府官网也会发布相同信息或更完整的信息。官网和纸媒成为信息披露的主要渠道，这就确保了相关信息的全覆盖。相关信息（包括从规划、建造、分配） ，每隔一时段便会更新一次，避免过时信息误导申请者。 纽约政府关于公共房屋的信息公开、透明，有利于在阳光下进行操作和在最大程度上杜绝腐败现象。在此基础上，推行和实施廉租房政策的实践，方能体现公平、公正的原则；反之，事关庞大群体利益分配的重大事项，就无公平、公开可言。这是全球适用的通则。 （二）申请者：如实填报申请表格 申请人可在纽约
17、房屋局的客户服务中心索取申请表，也可致电客户服务中心。申请人在 5 个工作日内，将会收到申请表格。表上有近百个问题等待申请人填写。其中，身份证明、婚姻状况、文化程度、家庭所有成员情况、银行存款、有无犯罪记录等均在其列。申请人还须提供近五至七年的有关记录和单据：工资单及完税记录（联邦税与地方税） 、居住记录等，交房租收据、电话收据和电费收据等。申请人须真实填写每一项内容，并对此负责。一旦被发现虚假失实，将被追究法律责任并付出沉重代价。这就意味着犯错的成本极高，从而有效地减少了弄虚作假的现象。完整的申请表必须邮寄至纽约房屋局的一个对外邮政信箱。 （三）房屋局：初选、面试和核实 纽约房屋局根据申请人
18、填写的资料决定其优先等级。房屋局有一套双优先体系（以工薪和需求为基础）来排列申请人优先等级。分配的优先顺序决定申请人何时可获得面试资格。 以下几个方面决定申请人是否有资格得到面试的机会：（1）房屋局会统计每一个社区的空屋数量，并决定需要多少数量的申请人以满足未来 9 个月的空置屋。 （2）房屋局会决定每个区以及每个社区的面试申请人的数量，以区为单位计算最终所选择的申请人是谁，同时会考虑他们的首选区域、房屋大小需求、优先级、申请日期等。 申请人对首选区的选择往往决定了他们能多久就可以得到面试机会，因此，申请人在填写表格时须非常谨慎地选择他们所想居住的区。曼哈顿和皇后区往往有非常多的申请人等待数量
19、以及极少的空屋，因此选择这两个区会花费更长的等待时间。 被通知面试的申请人需要到他们所在区的客户服务中心，如若行动不便也可以进行电话面试。幸运者在前往面谈时须随带身份证、社会安全号、报税单、银行月结单等证件和资料；将来的入住者应悉数到场（包括子女） 。 如一家庭的收入在合格的申请区间，并所有表格已提交，其信息会接受以下两方面核实：（1）每一个 16 岁或 16 岁以下的家庭成员的犯罪记录调查；（2）现在及从前房东联络信息。 审核人员在仔细查阅申请者的所有资料文件的基础上，会提出相关问题要求回答，并据此对申请人进行综合评估，评估结果记录在案。审核人员将从三个方面进行核实：一是给申请人工作单位和银
20、行发函，目的是核实其年收入、存款等情况。二是根据其社会安全号审核有无犯罪记录，了解信誉等级。三是到申请人现住地了解实际情况，进行现场拍照、面积测绘等项工作，还会与房东交谈。整个调查核实的过程，可谓周密而细致，大约要历时两个月。 （四）管理公司：服务、管理和监督 申请人入住后，由公寓管理公司指定专人负责管理租赁事务。这种管理是全程跟踪式的管理。承租人应做的事情是：将每年税单、每月工资单、银行账单的复印件交给管理处。管理者做的事是：（1）每年向承租人的雇主和银行核实其申报情况。 （2）每年到承租人家中察看房屋维护情况。 （3）每年将承租人收入情况向市、州或联邦政府上报。 （4）对入住者使用房屋进行严格管理，严禁出租和转让住房。政府做的事是：（1）向管理公司核发租金补贴。 （2）如发现居住者有欺骗行为，经核实后将之逐出公寓，直至使之受到法律惩处。在法律约束下，任何人都须顾及自己行为所付出的代价。这是纽约市公共房屋管理的一条重要经验。纽约市的公共房屋管理，既体现了科学性的一面，又有着人性化的一面。承租人的收入有变化，租金也随之变动。采用的是动态管理租金的机制，这是科学性的一面。公房可“传承” 。申请人入住时，父母携子带女，若干年后，子女长大，父母去世，子女仍可继续居住（住房租金将根据子女的年收入重新设定） 。就此而言，纽约公房管理有了人性化的一面。 四、纽约廉租房：未来面临的严峻考验
