1、农村食品安全监管的现状及对策分析【文章摘要】 农村是整个国家城市和农村居民食品的主要生产、流通的起点，对食品安全的监管具有重要意义，但现在的农村食品安全却没有至于全面的监管之下。有必要加强政府监管，建立网格化的农村食品安全体制、调动基层社会力量，多方参与到农村食品安全监管。 【关键词】 农村食品安全监管；行业协会；基层组织 国家统计局发布的 2012 年国民经济和社会发展统计公报显示 2012年，我国农村人口占全国总人口的 47.4%，在我国现有城乡二元经济结构未改变的背景下，食品安全的监管也出现了严重的城乡二元分割的状况，城市里食品产业链上的各个环节都已经被置于严格的监管之下，相对于城市完善
2、的监控网络体系，农村地区食品安全的监管却处于真空状态，一旦出现食品安全事故，会使农民的身体健康受到严重威胁，进而引发一系列社会事件。另一方面，农村地区是城镇食品工业生产加工原料的主要来源，农村地区食品安全问题的溢出效应将反过来影响城镇食品安全监管的质量。农村地区是食品安全管理的薄弱区和事故多发区，其关系到广大农民甚至全社会每个人的生命安全，这不仅是食品安全需要重视的问题，更是一个非常重要的公共管理问题。 1 农村食品安全监管的现状及对策分析 1.1 多部门分段监管，部门间的监管工作衔接不紧密 我国政府部门在食品安全监管方面的行政职能存在较多的交叉，部门之间的交叉形成了食品安全监管的灰色地带，一
3、件食品安全事件产生后在环节上甚至会产生监管的真空。如 2011 年的双汇瘦肉精事件中，生猪养殖户将国家明令禁止使用的莱克多巴胺及克伦特罗等动物用药添加入饲料，在这样一个违法行为的监管过程中却出现了部门间的真空。卫生部门认为应该由农业部门的负责监管，因为农业部门负责对农产品的生产环节的监管，生猪在饲养过程中使用了被禁止添加的瘦肉精，应该由农业部门承担监管责任，而农业部门认为瘦肉精的监管不属于职责范围，自己负责的是农产品的检验检疫、兽药的使用等职责。农业部门认为该事件中的责任应该由卫生部门来承担，莱克多巴胺及克伦特罗是人用药，是卫生部门对药品未尽到监管职责才使得瘦肉精掺入到到动物牲畜的词料中，导致
4、食品安全事件的发生。 这种多部门分段监管体制，使得各部门的监管工作衔接不紧密、管理混乱、职责权限不清。分段监管体制下，作为行政执法末端的农村地区的监管问题非常突出，部门间对有利于自身的案件争先监管，对要承担责任的案件又相互推诿，使得农村地区食品安全的监管出现盲区。即使各地方为促使各部门的在监管协调，成立个各种“领导小组” 、 “协调会议”等机构来整合监管力量，但这些协调部门对于农村地区食品安全的监管基本处于一种运动式的监管，很难将食品安全的监管的协调作为日常工作来完成，并且涉及多个部门的监管即使能够协调也会出现效率偏低的问题。 1.2 农村基层行政部门对食品安全监管的缺位 在城乡二元分割结构下
5、，城市集中了大量资源，有着完备的食品监管机构和先进的检测设备，反观农村，地域广博，食品生产、流通企业分布广，各监管部门人力、经费不足，导致我国农村地区食品安全监管出现盲区。根据食品安全法和各级政府职能部门的设置看，负责农村食品安全监管的是农业、工商、质检以及食品药品监督管理等部门，除了工商在基层的乡镇设立了工商所外，其他部门的机构一般只设置到县级，在乡镇、村没有设置专门的监管机构和执法监管队伍来进行农村食品监管工作。除了食品安全监管外，乡镇工商所还要承担注册登记、打假、广告等众多的职能，面对分割散落的的农村食品生产、销售点，难免出现监管盲区的问题，尤其是交通不便的边远山村地区，通信落后，为执法
6、人员的监管工作带来困难。 食品安全法要求履行食品安全监管职责的部门要依法对食品实行定期或不定期的抽样检验的规定在农村地区基本不可能得到实现，无法针对农村市场的食品进行抽样检查，对食品安全隐患不能及时有效的排除。 1.3 农村食品安全的行业、企业协会监管机制不完善 农村食品安全的监管体系中，行业监管是对政府行政监管能力不足的有效弥补，行业、企业协会属于中介组织范畴。它们在经济社会生活中主要起到协调、组织和沟通的作用。行业、企业协会，并不直接参与到市场竞争中去，而是通过订立行业规范协议、自愿遵守为前提，成立行业、企业联盟，利用行业规范来约束其成员。农村行业、企业协会能够在农村食品生产的环节即对食品
7、安全起到有效的监管。但在实践中，它们并未起到有效的监督作用。 一方面农村行业企业协会多是农民自发的组织起来，其主要目的是为了解决各种生产问题，抵御风险，如养牛协会、养猪协会、果品协会、蔬菜协会、种子协会、花卉协会等等。这些行业协会没有健全的组织，不能将零散的农村食品生产者效的组织起来，制定食品安全规范，统一管理；另一方面，农村行业、企业协会多数没有到社团管理机关进行登记取得合法地位，其本身就是被监管的对象。农村行业、企业协会自身职能的不完善制约着农村食品安全监管机制的产生与发展。农村食品从生产到流通，再到消费终端缺少完备的行业、企业自律，加上没有政府的有效引导，在农村必然会出现食品安全监管的真
8、空地带，增加了食品安全监管的难度。 1.4 农村基层社会组织在食品安全监管中没有发挥作用 农村基层组织，包括设在村一级的各种组织，主要是指村级组织。包括了基层自治组织、基层党组织和其它社会组织。现阶段农村基层社会组织在食品安全监督中起到的作用非常有限，没有承担起食品安全监管的职能。基层社会组织体系的完善程度是社会发展、成熟的体现，尤其是基层社会组织的自治功能的不断健全，有利于将农村食品安全监管的网络织的更密。但在我国现行的高行政化倾向的社会里，政府承担着几乎全部的食品安全监管职能，既不与农村基层组织沟通协作也不发展和培育其他监管主体。另一方面，农村地区缺乏群众自治的传统，没有形成职能完备的基层
9、社会组织体系，尤其是农村食品安全监督组织功能尚未形成，这方面的组织和团体几乎没有，从而大大增加了政府部门在农村食品安全监管中的工作量，也排除了农村其他监管主体的存在可能。1.5 未建立完善的农村食品市场准入机制 国务院 2007 年发布的的中国的食品质量安全状况白皮书指出，全国共有食品生产加工企业 44.8 万家。其中规模以上企业 2.6 万家，产品市场占有率为 72%，产量和销售收入占主导地位；规模以下、10 人以上企业 6.9 万家，产品市场占有率为 18.7%；10 人以下小企业小作坊35.3 万家，产品市场占有率为 9.3%。以上数据中，10 人以下的小企业主要集中在农村地区，他们以家
10、庭为单位，以自有房屋作为生产厂房，保留着农耕时代原始的生产特点。一些农村小型食品加工企业、小作坊未获得任何的申请批准就擅自生产、经营食品生产加工业务，生产过程中也不执行任何的卫生规范、生产管理规范及国家标准。80%以上的食品质量安全问题都是出自于不规范的小企业、小作坊。 1.6 农村食品产业链各环节衔接不紧、导致监管困难 食品安全问题可能发生在产业链上种植、养殖、加工、流通、销售的每一个环节。从食品供应链源头来看，农产品在种植、养殖过程中，可能因化肥及工业废弃物而被污染；加工领域环节，会因为生产加工者违法使用禁止使用的添加剂而产生危害；终端消费环节，多数农村食品市场上的食品多数只经过了初级加工
11、或未经任何加工就直接进入了终端销售。这种流通方式没有经过食品安全监管部门的必要检验和监督，增大了食品安全时间发生的概率。农村食品产业链上，从采购到生产、加工再到终端销售，各环节没有紧密衔接形成一个完整的供应链，造成监管上的困难，迫使食品安全监管部门疲于应付各种已发生的食品安全事件，不能有效的去预防事件的发生。 2 农村食品安全监管的对策分析 2.1 对食品安全进行整体监管，保证监管的连续性 食品产业链是一个从初级产品的生产到深加工再到销售、消费漫长的过程，这个过程是完整、无缝衔接的，但现阶段作为食品主要来源的农村其监管体制是多部门分段监管、这种分段监管必定会把食品产业链的连续性给割裂开。对农村
12、食品安全应该进行整体监管，以保证监管的连续性、持续性。对食品安全的监管应该是从农村的初级农产品的生产开始，对整个产业链进行全程无缝监管。将已有的监管部门中负责食品安全监管的部门进行整合，合并为一到两个大部门，如，可以由农业部门负责初级农产品的生产，对于初级农产品生产之后的产业链上的每个环节可以全部由食品药品监督管理部门全部负责。这样减少部门衔接可以大大的提高监管质量和效率。 2.2 明晰监管部门职责权限，强化政府主导的农村食品安全行政监管机制 在减少部门的同时，明确监管部门职责权限显得尤为重要。部门职责权限越清晰，监管的模糊地带就越少，出现推诿的现象就越少，监管的效率就能大幅度高。2012 年
13、，国务院国发201220 号文件，关于加强食品安全工作的决定，提出完善食品安全监管体制。进一步健全科学合理、职能清晰、权责一致的食品安全部门监管分工，加强综合协调，完善监管制度，优化监管方式，强化生产经营各环节监管，形成相互衔接、运转高效的食品安全监管格局。这一点也体现了食品安全监管趋向于一体化的发展方向。在农村地区应当将原来的分段监管的农业局、质检局、工商局、食品药品监督管理局这四个个部门的食品安全监管职能分离出来成立单独的食品安全监督部门作为统一的食品安全监管的主体，这样可以避免多头执法、权责不明的现象，进而提高监管的效率。为有效解决源头污染和初级加工环节污染问题，应成立县级、乡镇食品安全
14、协调委员会，统一协调全区县、乡镇的食品安全工作，在每个行政村设立食品安全监管支点，配备食品安全信息员，负责全村的农产品种植和养殖、加工、流通以及餐饮等食品安全信息的上报，并协调乡镇食品安全监管机构的监管工作，形成日常监管、全程监管和综合监管的长效监管机制。2.3 发挥农业行业协会的行业监管职能 农村的食品生产经营者分散且缺乏组织性，在农村建立完善的食品行业、企业协会通过行业、企业协会来监管生产、加工环节的食品安全是在农村建立食品安全监管体系的有效途径。一方面，政府应当在农村食品行业企业协会的建立和制度建设中发挥主导作用，通过引导、指导的方式将分散、无组织的农村食品生产、流通企业统一起来，实施整
15、体的规范管理，提高农村食品安全监管的效率。另一方面，用法律、法规指导农村的食品生产、流通企业在平等、协商的基础上制定共同的行业规范作为共同的行为准则。这种利用行业、企业基于“契约”精神达成的自律规则来规范农村食品生产、流通等领域内的行为可以高效的完成监管的职能。 2.4 培育基层社会组织的监管职能 解决食品安全问题，将问题更多控制在基层就需要利用基层社会组织，注意培育基层社会组织的食品安全监管职能。基层社会组织的食品安全监管职能的建立能大大提高基层监管的覆盖面。一方面，基层政府食品安全监管部门要利用其专业技术人员为基层社会组织提供技术指导、培训，利用基层社会组织建立对农村食品安全的网格式管理模
16、式，纵向将监管触角伸向食品安全的源头，消除监管的盲区。另一方面，也要为农村基层组织选拔受过专业培训的食品安全监管执法员、协管员、安全信息管理员，为提高这些工作人员的监管能力还可以配备快速的检测设备，让他们的监管更及时更有效、更贴近农村。高频率、高效的监管能从源头上解决农村食品安全问题。 2.5 建立严格的农村食品市场准入制度 建立严格的农村食品市场准入制度要求食品生产经营主体必须具备基本的条件才能有效的保障食品市场安全有序的运行。建立的食品市场准入标准，除了要求生产、经营者具备严格的准入许可证之外，还应当保障从业者应当持有国家机关或认证机构颁发的食品行业从业资格证。农村食品市场的准入制度需要基
17、层食品监管部门与农村的基层社会组织和行业、企业协会配合运行，先由农村食品行业、企业协会组织对企业和从业者的各种专门标准进行适格性查，并给出专业的结论，后由基层食品监管部门做出审查，结合专业结论，做出颁发或拒绝颁发经营许可的决定。农村食品市场准入制度还应当有与之相配套的市场退出和禁止市场进入等处罚措施。对于发生食品安全事故的食品生产经营者可以由行业、企业协会或食品监管部门将这样的企业或个人清理出食品行业或永久禁止从事食品相关的经营活动。 2.6 建立集中、统一的农村食品安全供应链 现有农村食品流通体系中存在的食品安全问题需要用新的农村现代物流体系来解决，基层政府应当引导农村建立统一的食品供应链体
18、系，用完整的供应链管理，整合上游的生产与采购环节，终端利用有资质的物流企业统一配送构建新型的农村食品安全供应链。基层政府还应当引导有资质并且信誉度高的的食品企业到村镇开设食品连锁超市和食品生产加工企业，把食品物流网络向基层的农村扩展，用更加安全的农村食品供应链，提升农村的食品安全水平。从食品安全的溢出效应来讲，农村食品安全供应链的发展反过来会增强城市食品安全的水平，降低城市食品安全发生的概率，也有利于农村食品安全领域实施市场准入制度和召回制度，利于对食品安全的整体监管。 【参考文献】 1汪安平.农村食品安全监管中存在的问题及对策研究J.安徽农业科，2011， （33） 2肖月强.农村食品安全问题及其监管体系的构建策略J.安徽农业科学，2011， （39） 3冯佺光.农村行业协会在农村经济社会发展中的作用J.西南民族大学学报.人文社科版，2005， （5） 4彭清萍.食品安全监管的城乡二元分割研究 天水行政学院学报J.2013， （2）
