1、浅谈地方政府债务的风险防范问题摘要：本文就地方债务的风险防范进行了阐述，并提出了解决办法。关键词：地方政府；债务风险；防范 1978 年的改革开放拉开了中国经济高速发展的序幕，地方建设性公共品融资需求的迅猛增长。然而，至今各级地方政府财政收支形势却未与经济发展的迅猛势头相匹配，地方政府支出压力的不断扩大，形成了巨大的地方政府债务。规模过大的地方政府债务给当地基层财政带来支付风险，危害市场经济信用，甚至影响金融市场的稳定。因此，切实加强政府性债务管理，有效防范和化解潜在财政风险已是确保经济社会可持续、稳定而健康的发展的必要手段。 一、地方政府债务的分类 对政府债务进行分类有不同的标准，大多数学者
2、皆借鉴较权威的世界银行高级经济学家 Hana Polackova Brixi 博士开发的财政风险矩阵分析模型，根据政府债务是否基于某一法律或者某一合同的明确规定及其发生是否确定，将其分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务四大类。直接显性债务：地方政府债券；法定的拖欠款；协议借款。直接隐性债务：公共投资项目的未来的资本性和经常性支出；非法定的未来公共养老金；非法定的其他社会保障计划。或有显性债务：政府担保的外国政府贷款；地方政府国内融资担保；政府保险计划。或有隐性债务：地方金融机构的债务；地方国有企事业单位的亏损、拖欠、回购或挂账损失；自然灾害和环境危机债务；下级政府的债务。
3、 二、地方政府债务形成的主要原因分析 1.经济社会环境 经济高速发展导致对地方政府债务的客观需求。由于同级政府间存在着经济指标、政府形象方面的竞争，各级地方政府急于求成，追求自身利益最大化，行为目标短期化，超越财政承受能力竞相大肆举债，搞重复的“政绩工程” “形象工程” ，造成某些公共产品的过度供应，损害社会资源的合理配置，给地方政府造成还款压力。与此同时，政府间为争夺资金、人才和市场，各种各样的地方优惠政策相继出台。地方企业迫使地方政府采取各种融资、担保、筹资等举债行为，以暂时缓解资金供求矛盾，维持经济和社会事业的发展，进而导致地方政府债务逐年增加。 2.财政政策体制 2002 年以来，地方
4、政府一直保持着大约 45%有的财权，却承担着近70%的事权。中央政府通过分税制的改革，把财力集中到中央，而地方政府却继续承担着农业基础设施建设、医疗、卫生和教育等开支所造成的历史负债，加剧了地方政府财政支出的压力。而政府间转移支付缺乏明确、严格的事权依据，导致财政资金的低效率运作。同时，我国的转移支付制度尚不健全，地方政府间可支配财力差异较大，中央财政调控没有充分发挥均等化的功能，造成部分欠发达地区政府债务负担加重。 3.债务管理机制 现行的债务管理机制，大多是运用行政手段，对债务实行单纯的总量控制的粗放型的计划管理，而没有引入运用法律手段和经济手段进行灵活有效的质量管理。目前国内各级地方政府
5、债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，并未被纳入预决算管理，从而游离于监督管理之外，致使政府只重借、不重还，风险意识不强，不能提早安排偿债资金，进而被迫偿债。 三、地方政府债务风险的防范与化解 1.完善分税制改革，规范财政收入与支出 （1）优化财政体制改革， 完善事权财权界定和转移支付制度 地方政府财政支出责任和财力的不匹配是导致地方政府举债的一大原因，因此需在明确划分地方各级政府财政收支基础上，建立规范的财政转移支付制度。根据各级政府自身的财政收入水平明确划分事权和财权，适当上移教育、卫生、社会保障等基金公共服务的实权和支出责任到省级政府或中央政府。科学划分各级政府的税种，使地方
6、税成为地方财政的主要来源。同时，积极设计增加能给地方政府带来稳定的税收收入的税种，确保地方政府在减轻支出责任的同时，拥有更稳定的收入来源，平衡财政收支差距。 （2）强化预算约束，严格控制债务规模 当前我国地方政府债务的构成复杂、各类隐性债务与或有债务大量存在，政府债务信息的透明度较低。因此，需加强对地方政府举债的中长期发展规划研究，使之与还债能力和可用财力增量相适应，科学控制债务总规模。将地方政府负债纳入地方政府财政计划和预算中，针对如何有效统一地反映地方政府债务大小制定统一的会计准则。同时建立健全地方政府的财务报告制度，通过政府资产负债表披露政府的负债信息，以便在此基础上摸清地方政府的债务总
7、量和结构，从而加强对地方政府债务规模的有效控制与管理，防止地方过度举债行为。 2.建立健全规范的地方政府债务管理制度 （1）逐步建立和完善偿债准备金制度 政府各借款主体合理制定债务还本付息计划，并进行科学的统筹规划，并在此基础上按照政府债务余额的一定比例建立政府偿债资金。对于资金筹集办法，可以对财政直接负债，财政每年有计划地从地方政府可支配财力中安排一定比例的资金用于建立偿债准备金，也可以考虑在相关部门的专项支出中，按一定的标准落实好偿债准备金。 （2）规范地方政府投融资平台 地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，提高地方政府投融资平台的透明度，调查投融资平台公司的资产质量、财务状
8、况和盈利能力。审计部门审查融资平台公司是否存在以虚假或不合法的抵（质）押物作为担保，或高估抵押物价值获得贷款，以及用同一抵押物重复抵押获得超出抵押物价值的贷款等问题。对于已经设立的融资平台公司，要分类进行清理规范。加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理。 （3）完善地方政府绩效评价和监督体系的法律框架 进一步强化规范地方举债主体资格的限定、债务发布的程序、范围、规模，债券收入的使用方向等，完善政府绩效评价和监督体系。淡化上级政府对下级政府的经济发展考核指标，并增加政务公开力度，制定财政信息披露制度，建立地方问责制度，同时不断修改和完善我国的法律规定，强化地方政府的举债约束和债务管理，使其与我国经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。
