1、1基于文献计量的国内政府信息公开研究述评（19982012）摘 要：长达 12 个月的实施准备期和近 6 年的具体操作期，暴露出政府信息公开条例的诸多不足，不同学者从个性化的角度对政府信息公开进行了广泛而深入的探讨。从时间序列看，2007 年至今一直是研究的热点时区；从主题内容看，理论多于实证。从影响因素、政策执行、绩效评价和社会参与等四个方面评述政府信息公开中的行政行为问题；从法律适用、法律比较和法律完善等三方面评述政府信息公开中的法律法规问题。 关键词：政府信息公开；文献综述；信息自由法；CNKI；VIP；文献计量 中图分类号：D630，G203 文献标识码：A 文章编号：1008-716
2、8（2013）04-0082-07 政府信息公开的立法实践可以追溯至 1766 年瑞典颁布的出版自由法 ，经过三百余年漫长而曲折的过程，至今已有七十多个国家和地区制定和实施了类似的法律法规，1966 年美国国会通过了一项具有划时代意义的旨在促进政府信息公开化的行政法规信息自由法 （Freedom of Information Act，FOIA） ，1996 年又制定了电子信息自由法（Electronic Freedom of Information Act，EFOIA） ，逐渐形成了一整套较为完备的信息公开法律体系，并对其他国家和地区的信息公开立法2进程产生了深远的影响。进入 21 世纪以后，
3、信息技术的迅猛发展和网络的快速普及，使得政府信息公开面临的社会环境发生了质的变化，中国2008 年实施的政府信息公开条例 （以下简称“条例” ） ，激发了国内相关领域内的学者们的高度关注，诞生了一大批内容丰富、观点鲜明的理论成果和颇具成效的实践探索。 一、数据来源及研究方法 （一）政府信息公开的译法界定 由于各种原因，国内学者对“Freedom of Information Act（FOIA） ”的译法随着时间的变迁发生了微妙的变化。如在 20 世纪 90 年代和 21 世纪初期，国内学者一般将“FOIA”译为“情报自由法”或“情报公开法” ，近期一般称为“信息公开法” 。需要注意的是，作为名
4、词使用时， “Act”的中文含义有“法案” 、 “条例” 、 “法令”等，因此，对“FOIA”较为完整的译法应是“信息自由法案” ，与“Act”近义的“Regulation”也有“条例”的意思，我国政府信息公开条例的颁布者也没有给出对应的英文解释，周汉华（2002）在起草政府信息公开条例 （专家建议稿）的基本考虑一文中将政府信息公开条例翻译为“Regulations on the Openness of Government Information”，在这里不探讨翻译的效果，只是作为一个词汇来使用，从具体的含义来看， “Act”偏向于“法律” ， “Regulation”则倾向于“法规” ，因
5、此，在没有将条例上升为法律的情况下，使用“Regulation”来表示“条例”是恰当的。当然，这只是针对国内的研究而言，对于国外的研究内容，则不存在政府信息公开条例一说，这是国内语境下的特殊定位。 3（二）数据来源、研究方法及结果简析 本文采取的是被引频次与发表时间相结合的文献筛选原则，基本考虑是：文献的被引频次基本上说明了该文献在该领域内原始性学术地位；通过文献的发表时间来判断该领域内出现的新问题和新趋势；由于被引频次较高的文献往往发布时间较早，又由于时滞的原因，新的文章需要一定时期才能“入库上线” ，因而需要以动态跟踪的研究方法来对后续的文献内容进行补充，以更全面的视角来分析政府信息公开问
6、题。同时需要指出的是，本文研究的是政府信息公开，它包括了行政行为和法律法规两个层面，是不同的研究视角，在以下的研究评析中主要从这两个方面展开。 国内政府信息公开研究文献的检索系统采用较为熟知的三大数据库，即中国知网（CNKI） 、维普期刊资源整合服务平台（以下简称 VIP）和万方数据知识服务平台（以下简称 WFD） ，分别通过“题名” 、 “关键词”和“摘要” （文摘）三种路径对“政府信息公开”相关文献进行查找。具体设置如下：时间为 1993 年 1 月 1 日至 2012 年 12 月 15 日，选择全部期刊和全部学科，检索精度为模糊检索。结果如表 1 所示，通过文献检索可知，20 世纪 9
7、0 年代至 21 世纪初这段时间，国内学者以翻译和介绍国外政府信息公开情况为主要研究旨趣，当 2002 年周汉华发表第一篇有关中国政府信息公开制度的文章后，国内学者才开始将目光转向国内信息公开立法的研究上来，同时，翻译和研究外国政府信息公开的题名大多冠以“情报自由法” 、 “信息自由法”或“信息公开法” ，而国内的研究现状是：2008 年条例颁布后，研究主题的名称多冠以“制度” ，4因此，对于有关政府信息公开的国内文献部分，不能以“Freedom of Information”翻译后的“信息自由法”来检索目标，而应该以信息公开立法、信息公开制度等核心主题为目标。 从表 1 可知，检索词语为“政
8、府信息公开”显示结果是：CNKI 收录的文献数量明显高于 VIP 和 WFD，而后两者所收录的文献数目大致相同，这说明 CNKI 全文数据库的覆盖面要更广，以“信息公开立法”为题进行检索，VIP 和 WED 所得文献分别为 19 篇和 18 篇，而 CNKI 以 371 篇远远高于前两者。由于本文所研究的对象是政府信息公开，有必要将题名为“政府信息公开”的三大数据库历年收录的文献数量进行比较，如图 1所示，同时也要兼顾相关主题的文献。 图 1 三大数据库历年收录的题名为“政府信息公开”的文献数量分布 从图 1 可知，三大数据库所收录的文献数目增长趋势呈现出明显的一致性，以政府信息公开为主题的文
9、章首次出现在 1998 年（CNKI 收录） ，从 1998 年至 2007 年 10 年间文献数量增长较为缓慢，文献数量最高峰出现在 2008 年，这与 2007 年 1 月 17 日国务院通过条例有关，从 2008至今政府信息公开一直都是学术界讨论的热点。在 2002 年至 2006 年这段时间里国内学者主要是针对周汉华发表的有关起草政府信息公开条例的系列文章，以及我国语境下的政府信息公开立法的相关问题进行广泛的研究。从 CNKI 收录的文献来看，被引频次最多的 TOP20 的文章分布在2002-2006 年间的就有 15 篇，基本内容主要围绕三点：美国政府信息公开制度的介绍；我国政府信息
10、公开法制化的基本考虑；知情权与5政府信息公开的关系等。 需要特别指出三点：其一，国外数据库也收录了国内学者撰写的英文文章，介绍国内政府信息公开的现状和特点等，国内数据库也收录了外国学者撰写的学术文章，有的通过国内学者的翻译发表在了国内期刊，有的直接为外文，因此，无论通过何种检索方法都不能对国内外的研究进行严格意义上的区分，必有交叉之处；其二，涵盖“政府信息公开”主题内容的文章很多，由于学术规范等原因，国内早期的文章有的没有冠以“关键词”等规范化写作要求，且政府信息公开本身涵盖的内容十分复杂，如“透明度” 、 “开放（阳光）政府” 、 “电子政务”等主题词都与政府信息公开有着密切关联，这样的词汇
11、还有很多，因此，在检索时，不可能查阅到全部的相关文献，必有遗漏之处，但可以通过长期的关注和发掘来弥补部分的缺失；其三，检索系统是相对稳定的，定期更新和筛选，有的类如文摘或新闻报道以及新书推介等性质的文献会随着时间的变化或是被筛除或是被录入，因此，所检索到的文献数量只是某个时刻的具体数目，并不一定代表真实的容量。本文的重点是通过检索相关主题的文献，并通过摘要筛选出重点文献，来支撑本文所要阐述的主要内容。 二、国内政府信息公开研究述评 （一）政府信息公开的行政行为方面 1.政府信息公开的影响因素 政府信息公开的理论探讨和案例分析以较大的文献数量见诸各大报刊，但针对信息公开的实证研究相对较少，尤其是
12、对地级市政府的横向数据进行对比研究。为了给予政府信息公开研究更新的视角和证据，马6亮（2012）1采用 2008 年 283 个地级市的样本数据进行假设检验，对影响政府信息公开的关键性因素进行实证研究，如政府特征、外部环境特征和公众特征，并细分相对应的二级指标。研究表明：政府效率对政府信息公开至关重要，同时法制化进程和上级政府压力是关键因素，教育水平和网络普及率是决定公众对政府信息公开需求的主要因素，人均GDP 和人口总数与政府信息公开有显著关联，表明经济发展程度以及城市规模与政府信息公开存在显著的正相关性。吴三通（2011）2从“显示性”和“决定性”两个层面对影响政府信息公开的因子进行了探讨
13、，对推动政府信息公开的有效开展提供了理论依据，是国内较为完整地剖析政府信息公开影响因子的理论文章。显示性包括：政府信息公开的内容、时间和方式，其中内容是起着关键作用的核心因子，时间包含“何时公开”和“公开频率”两层含义，方式指公开的途径或渠道，即怎样公开的问题。他认为决定性因子由“政治文化和对应的政治结构（包含公众的认知度） 、制度设计和利益博弈”等三方面构成，虽然是趋于抽象的宏观表述，可控制性较弱，却对政府信息公开产生决定性的影响。 危机事件发生后，信息不公开或隐瞒的现象屡见不鲜，为了维护公共利益，安定社会秩序，政府在危机信息公开态度和行动上必须有决心、耐心和信心，政府能够及时有效地公开信息
14、，受到多重因素的制约。谢吉晨（2009）3深入分析了影响政府公开危机信息的相关因素，可归纳为“公共危机的诱因和性质、制度的匹配和落实、官员的处置能力和道德水平以及绩效考核体系”等四个方面，并提出消解公共危机的立足点是完善和健全危机信息公开的法律法规。张建彬（2012）4认为信息质7量（由内容和形式两方面构成）对政府信息公开实施效果的影响起着决定性的作用，他从理论和实践两个角度探讨了各国政府对信息质量的具体要求，提出我国政府对信息公开的质量要求为准确性和一致性，并采用案例分析方法，从主动公开、依申请公开和群体性事件三个方面评估了我国政府信息公开的信息质量水平。他的改进策略主要有：制定针对信息质量
15、的专门性法律法规；组织人员实地考察和业务培训；搭建沟通平台，倾听公众需求；强调公众参与，建立绩效考核机制。 2.政府信息公开的政策执行 条例的颁布就行政法治建设而言是一座里程碑，经过了 12 个月的“漫长”准备期，地方先行而后总结经验全国推行的发展路径，在通往“阳光政府”的大道上是否平坦？为掌握真实情况，莫于川等（2008）5历时 4 个月对苏闽川滇进行重点考察，并与津京浙鲁粤等省市的政府信息官员进行深入讨论。结果显示：各地政府步调不一，个别部门浑然不知，总体情况是喜忧参半，机遇与挑战并存，棘手问题主要有：主管部门的确定及其行使职权；机构设置的专职化难题；运行机制不稳定，制度规范不乐观；信息公
16、开法定场所的设置也不尽如人意；政府网站等信息公开“第一平台”功能欠缺，缺乏互动性；公开指南和目录的编制粗糙不全。他认为需要采取针对性措施以避免被动局面的出现。对条例实施以来取得的主要成绩和面临的主要问题进行归纳和总结，有利于更好地推动政府信息公开的改革和完善。周汉华（2009）6认为条例施行一年来，主动公开取得明显成效，依申请公开迈出可喜步伐，并实现了信息公开与电子政务的融合和深化，政8府机关主动服务意识有所改观，但也面临着四大问题：发展不平衡，不同地区和部门间差异较大；效果不理想，信息数量偏少，救济渠道不畅通；数据不统一，统计口径不一致，数据质量和可信度偏低；制度不配套，实施细则解释力不足，
17、配套制度迟缓，可执行性较低，体制环境不同步。他认为这是特定环境下法规执行中的普遍问题，要想使制度获得生命和活力，只有通过范式转变来推动。 由于政策信息不公开等原因，公共福祉的追求和保障受到限制，如何保证政策目标和价值的正义性和平等性，是平衡地方政府执行性政策裁量需求与供给的重要内容之一。信息公开制度作为一项全球性公共治理的“软工具” ，其目的在于促成公众积极参与的社会发展良性循环。梁芷铭（2010）7从强化政策执行、完善网络反腐和舆论监督以及建立一整套执行有力的信息公开体系等三方面来防范和监控政策性腐败。与常态性信息公开不同的是，危机信息公开也是政府的行为职责，其价值在于特殊时期的社会舆论引导
18、和氛围营造。袁维海（2011）8认为各级政府在处理突发事件过程中应主动、客观、及时地发布信息，在落实条例和突发事件应对法时，应遵循依法、准确、及时和反馈等四项原则，最大程度地反映事实真相，让公众情绪理性化，社会秩序正常化，同时应注意行为的主动性和统计口径的一致性，以维护政府形象。 3.政府信息公开的绩效评价 条例总则第一条阐明了政府信息公开的宗旨，即保障公民、法人及其他组织的信息获取权，提高行政工作的法制性和政府工作的透明度，充分发挥政府信息在生产、生活中的服务作用。随着民主法治化进9程的不断发展，公众对政府信息公开的参与热情和要求也越来越高，树立以“公众为关注焦点”的行政理念是必要的。朱红灿
19、等（2012）9将顾客满意度理论引入政府信息公开的效果评价中，通过当面调查、现场回收问卷的形式，设置了政府形象、公众期望、信息质量等 8 个潜在变量（含 17 个可测变量） ，采用 SPSS17.0 和 Lisrel8.7 软件对 X 市的政府信息公开公众满意度进行实证分析，结果显示：公众满意指数值为 5.7，各潜在变量和整体质量偏低，说明政府信息公开工作有待加强。 自 1999 年启动政府上网工程以来，政府网站已成为政府对外宣传的窗口，联络民意的桥梁。为明晰条例颁布后政府信息公开实施的效果，闫霏（2012）10选取国内 32 个省级政府网站作为评价对象，结合中国软件测评中心发布的政府网站信息
20、公开指数和政府网站的反向链接以及内外部链接，从定性评价和定量评价两个角度对上述政府网站作出效果排名。结果显示：政府信息公开指数排名 TOP5 的省市分别为川粤京陕沪；综合评价达到“优”的只有北京，不同等级的政府数量呈“橄榄形” 。因此，设置专门的信息人员定期进行有针对性的 SEO 优化分析，将有助于可公开政府信息传播范围的最大化。 环境信息公开已被国际上视为新一代环境治理工具，从国情来讲，也是贯彻落实条例和迈向阳光政府的基本要求。贺桂珍等（2011）11在 2010 年 6 月向 63 个环保厅（局）提交了环境信息公开申请，来调查环境信息公开制度和行动的落实情况，全面评估环境信息公开办法实施的
21、效果，为进一步完善机制提供决策支持。结果显示：2008年和 2009 年主动公开环境信息数量 TOP3 的省市是沪粤深；很少公开10复杂和敏感信息。该团队认为应加大宣传以促进公众参与，并建立科学的评估和监督机制。 条例第三章第 15 条明确规定政府网站是便于公众知晓的信息公开方式之一。王芳等（2011）12构建了由信息公开内容、方式等 7 个一级指标（含 38 个三级指标）构成的地方政府信息公开评价体系，并运用德尔菲法（Delphi Method）和层次分析法（AHP）确定指标权重，对天津滨海新区所属政府网站进行试评价，通过对指标性能和操作规范的检验，认为该评价体系具有较强的可行性，并对指标体
22、系作了取舍和赋值的局部调整。针对目前的以政府“自我评价”为主的单一测评体系的弊端，李玉洁（2011）13从政府、公众与媒体等三方的角度建立了一套立体的政府信息公开测评体系，包含政府公开度和公众及媒体满意度等 3 个一级指标（含 48 个三级指标） ，以增强测评的说服力和可信度，但缺点是定量分析效果不明显。 4.政府信息公开的社会参与 在政府信息公开中，如何协调处理好媒体与政府的关系是关乎实施效果的重要问题。纪新青（2004）14在综合比较广州、北京、上海等地方政府信息公开方式的基础上得出结论：政府信息公开问题与媒体密切相关，媒体担当着无可替代的角色，发挥着重要的作用。她从利益一致性和形式独立性两个层面分析了媒体和政府的关系，即相互监督和促进的关系，并将媒体的角色定位为：把关人、守望者和传播者，认为媒体在遵循“全面、准确、真实”的原则下，也需要制度创新以便发挥好职能。 公众的参与程度是衡量民主与法治的标尺，而政府工作的公开程度
