1、1交易成本理论视角下的政府购买社工服务：模式比较与策略选择摘要： 近年来随着社会工作事业在内地的不断发展，一些地方政府正在以购买社会工作服务的方式来转变某些职能。在珠三角地区，政府购买社工服务的实践模式主要有两种：以广州为代表的项目购买模式和以深圳为代表的岗位购买模式。两种模式特点鲜明，各有利弊。项目购买模式机构与政府职能分离，社工服务整体成效比较高，但存在政府激励成本和监督成本高、委托代理关系下易产生道德风险的缺点；岗位购买模式利于社工服务在各层面的迅速开展，但存在政府协调成本较高等弊端。政府购买模式的选择有不同策略，应呈多元化趋势且应符合当地的实际情况。 关键词： 社工服务； 政府购买；
2、项目购买； 岗位购买； 交易成本 中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671623X（2013）06007006 一、问题的提出 20 世纪 80 年代以来，西方发达国家先后掀起了声势浩大的政府改革运动。这场改革的一项重要内容是放松政府管制、打破传统官僚制的束缚，其中以政府购买公共服务取代传统的政府垄断供给公共服务成为各2国的普遍选择。 近些年来，由于社会进入转型关键期，我国各种社会问题不断凸显、社会矛盾越来越多，在市场失灵与政府包办困难的宏观背景下，社会工作应运而生并迅速发展。为了更好地完善政府职能、解决各种社会问题、促进社会和谐稳定发展，我国政府在社会建设和社会管理方面不断
3、进行改革和创新，以“小政府大社会”为理念实现由“政府包办”到“政府购买”的职能转变，通过购买社会工作服务项目来服务群众就是其中的重要举措之一。政府购买公共服务在我国很多城市都已经实施并且取得了一定效果，但是政府购买社工服务在目前还处于探索阶段，只有极少数城市作为试点。 广东作为我国改革开放的排头兵，近年来在社会工作领域大胆进行了先行先试，以“区域先行、逐步推广”为发展方向，已率先建立现代社会工作制度。在过去的数年中，珠三角各地政府不断探索适合当地社会工作发展的道路，在购买社工服务上呈现出两种不同的实践模式。第一种是以广州为代表的项目购买模式，即政府向民间组织购买社会工作项目，由机构自行设计，推
4、行由购买单位指定的社工服务；另一种是以深圳为代表的岗位购买模式，即政府向社会工作机构购买社会工作岗位，再由机构将社工派出到不同的服务单位如街道、妇联、福利院等开展服务。1 同样是政府购买社工服务，在这两种模式下，政府与社工或者社工机构之间的关系如何，两种模式各有什么利弊，在什么样的情况下选择哪种模式社工才能够更加有效地提供优质服务？这些问题值得研究者和3实务工作者深思。不妨做一个假设，虽然社会服务是一种公益性活动、社工机构的运营不是以营利为目的，但是如果将政府看做是服务的购买方，而将服务提供方看作是准市场，我们可以用交易成本经济学的相关理论来分析和解释上述问题，从而为其他地方政府选择社工服务模
5、式提供一定借鉴。 二、相关文献回顾 目前，学术界已经有不少专家学者对政府购买社工服务问题进行了卓有成效的研究，为进一步研究了解社工服务模式奠定了基础。 闫伟在对于“政府购买社工服务”模式的构想中提出政府购买社工服务可以有五种模式，即补贴模式、转变现有的服务机构管理体制模式、授权委托模式、直接资助（民办公助）和服务合同模式。2中山大学社工专业罗观翠教授在岗位购买还是项目购买一文中从政府、派出机构、工作性质、前线社工的角度来分析，指出了岗位购买和项目购买的不同特点并提出了政府购买服务的重要原则。1向木杨在政府购买社工服务的“深圳模式”实践一文专门研究了深圳的岗位购买模式，介绍了深圳社工岗位购买模式
6、发展状况，分析了政府机构社工在服务中的角色地位以及职能。3 虽然一些学者从不同方面来介绍这两种购买模式，但由于社会工作只是近年来才在我国得以发展的新鲜事物、实践中形成的模式还有待现实进一步的检验，因此学术界的深入发掘还很不够。对于政府购买社工服务，笔者认为可以借鉴目前公共管理学界比较成熟的公共服务外包理论特别是交易成本理论的相关研究方法来进行论证，从交易成本经济学4的角度将政府和社工机构看做组织和市场来分析政府选择两种模式的原因以及两种模式各自的优缺点。交易成本学派的威廉姆森在市场和等级制度中指出市场和组织之间的选择随交易成本而变化，追逐交易成本的最小化的效率机制决定了对经济活动的不同组织形式
7、和行为的选择。4阿罗提出了“一个合同的理论框架” ，指出买卖双方在达成协议签订合同之后这种委托与代理的关系容易产生道德风险。我国学者周雪光在组织社会学十讲中认为，成本影响着组织的行为，交易成本可分为协调成本和激励成本，如果组织将服务放在组织内部会增加其协调成本，但却会降低其他一些成本比如激励成本，如果将服务业务投放在市场上则协调成本会降低但是其他成本会增加。5明燕飞等认为，公共服务外包作为一项交易不可避免地存在不少交易成本，合同外包不一定能降低交易成本、服务外包中存在着不确定的成本。6上述对交易成本的理论研究为探讨政府选择不同社工服务模式提供了理论基础和研究方法，认为从这一个角度来分析社工服务
8、不同模式的优劣，能够有助于人们更加全面地认识两种模式，并为以后政府购买社工服务模式的路径选择提供一些借鉴。 三、广州项目购买模式的实践及其优劣 （一）广州项目购买模式的实践 项目购买是指政府以社会工作服务项目为依托，通过招投标的程序，将资金投入到适合的项目中去。政府要求社工机构明确界定服务的内容和标准，对服务对象的资格和审批程序、人员分工和职业资格情况、整个服务过程和财政收支情况等均有明确的记录。机构事先向政府部门提5交服务计划书，提供实施服务的详细内容和方法，通过招投标程序，确定服务机构和方案。7 在广州，政府购买社会服务起步于 2007 年。起初，海珠区政府出资200 万元向启创社工服务中
9、心购买了 3 条街道和两所中学的青少年服务项目，随后荔湾区政府也出资 100 万元向社工机构购买服务，向该区 8 个试点街道的老年人、青少年、残疾人、困难群体提供服务。此后，项目购买模式在广州迅速被推广。2012 年，广州市安排了 2.64 亿元用于政府购买社工服务，在全市 132 个街道每个街道投入 200 万元购买服务，主要是通过各街道的家庭综合服务中心来运作，政府通过购买服务的方式，在街道的家庭综合服务中心引入民办社工机构承接运营，每个中心配备约 20 名社工，建立以社工为主体的跨专业合作团队，为社区居民提供专业服务。8采取类似做法的还有毗邻广州的佛山市。 （二）项目购买模式的优劣 项目
10、购买模式下政府和社工机构是服务的购买方和提供方，政府与社工机构职能分离，双方的共同目标是提高整体服务成效。这一模式下，社工在社工机构内开展服务，社工与政府的关系较弱，项目承包的方式使社工机构和社工能更好的发挥自己的专长独立自主地开展服务，减少了服务的行政限制，提高了服务质量，增强了社工机构的弹性，有利于保证社工的专业性和独立性，利于提高服务效果，也有利于减少社工人才的流失，与岗位购买模式下政府需协调岗位设置处理机构、用人单位和社工之间的矛盾相比具有一定的优势。但是项目购买依然有一些不足和缺陷，主要表现在三个方面。 61.项目购买模式的激励成本较高 这种模式下，政府和机构之间是一种买卖关系，由于
11、信息的不对称和不完善会使社工机构在提供服务或者资金运用方面存在一些投机行为，在某种程度上讲以合同签订的承诺是不可靠的，所以政府需要通过激励来使社工机构给予对方一定的利益来恪守诺言，这样就出现了激励成本，政府对社工机构的激励主要有两种。 一是政策上的激励。为了发展社工行业，促进其良性发展，政府出台相关政策给予一些支持，比如 2011 年广州市民政局关于促进我市民办社会工作服务机构发展情况的报告中提出民办社工机构应享税收优惠，这样就会减少政府的财政收入、增加政策制定的成本。其他市区还出台社工户口落户的优惠政策来激励社工以减少社工人才的流失率。虽然在岗位购买模式中政府也要给予机构一些政策激励社工提供
12、优质服务，但是机构不直接参与社工服务的规划和实施，主要职能比项目购买模式下的机构职能少很多，而且在岗位上社工开展的服务要受到用人单位体制内的一些约束和监督，相对而言在项目购买模式中政府为了激励社工机构能够恪守诺言提供优质服务在政策上的激励成本高于岗位购买模式下的激励成本。 二是经济上的激励。岗位购买模式下为了大力支持社工行业发展，政府给与了很多经济和物质上的援助和激励，广州政府对一些项目进行打包，每年拨款 200 万左右来维持家庭服务中心工作的正常运转，而且政府购买服务的资金在不断增加，2012 年广州政府对 130 多个街道的家庭服务中心投入 264 亿来开展社区服务建设，除了每年向每个项目
13、拨款7之外，社工机构的办公和活动场地也都由所服务的街道提供，这为社工机构节省了一大笔设置场地的成本，而岗位购买中政府只需要对社工机构拨付经费不需要提供场地援助。 2.投机性驱使下委托代理关系易产生道德风险 根据威廉姆森的交易成本理论框架来分析，在进行交易时人们的行为都有“投机性倾向” ，追求利益最大化，如果这一目标要求他策略性地使用信息和机会的话就会采取投机行为。9在广州和深圳两种模式下社工或者社工机构提供服务时这种投机倾向同样存在但略有不同。岗位购买模式下虽然政府与机构之间也有一些合同和协议来约束机构和社工的服务，但是由于机构的主要功能是招聘、面试和考核前线社工而不直接参与到实际的服务之中，
14、对于服务质量的影响相对较少。另外社工的岗位由政府部门设置，其行为受到一些部门内部的制度和规范的约束和监督，相对而言用人单位对于社工服务状况的信息了解和掌握的较多，可以对社工的服务进行监督从而减少社工机构的一些投机行为。而项目购买模式下，政府将项目打包全权由机构来负责，它们之间这种代理委托关系只靠一张合同来约束机构的行为，由于信息不对称，加之一些社工机构在投机心理的驱使下，为了获得自己的利益，就有可能不去履行诺言，不认真去开展服务，而且在现实中很多开办社工机构的人的目的是为了拿到 200 万的项目经费，会隐藏重要政策信息、克扣社工工资、开展低水平的社区服务，更重要的是一些关乎政府和人民利益的医疗
15、、文化娱乐、社会福利等服务项目达不到预期的效果甚至会损害多方的利益，这些都不仅严重地打击了社工的积极性，浪费了政府和社会资源，8而且影响了服务的效果，甚至让社会对政府购买社会服务政策产生误解和不满。 3.监督成本高 项目购买下政府为了克服由于信息不对称、投机性趋向而导致道德风险的缺点，除了上述通过激励机制、增加激励成本让对方得到一些利益促使其遵守合同规则恪守诺言，另一个机制则是“监督机制” ，即需要政府设置一些法律和政策上的规范、评估标准机制，聘用相关专业人士和专家形成评估团对社工机构的服务和资金运转情况进行评估和调查。就广州而言每年会组织评估小组分中期和终期对所有社工机构的项目服务运营情况进
16、行监督和评估，完成这一工作需要花费很大的人力和物力的成本。而在岗位购买下虽然也要进行监督，但是由于社工的行为会受到用人单位的一些约束和限制，所开展的项目效果是很直观的，而且社工机构只是在社工的招聘、培训和发放工资等方面起到一些作用，所以对它的监督程序相对于项目购买较简单，成本也更低。 四、深圳岗位购买模式的实践及其优劣 （一）深圳岗位购买模式的实践 岗位购买模式是指政府出资为需要社工来开展服务的政府部门、事业单位、社区或街道等购买社工岗位，社会机构作为前线社工的聘用单位，派社工进驻服务单位开展相关社会工作服务。在这种模式中，社工机构担任的功能主要是招聘、面试、考核前线社工；前线社工的服务经费和
17、工资则由政府拨付给派出机构，派出机构再将经费发给社工，机构除支付工资外，可以抽取部分岗位资金作为机构行政费用。社会工作服9务购买方根据服务需求设置社会工作岗位，聘用符合岗位要求的社会工作者完成岗位职责，社会工作服务的提供方为自然人而不是独立法人，买卖双方签订劳动合同，构成劳动契约关系，社会工作专业人员在受聘岗位上提供专业服务。10 在深圳，政府购买社工服务于 2007 年开始试点，当年深圳市政府购买了 40 余个社工岗位。2008 年正式推行岗位购买模式，当年深圳政府共向 9 家社工机构、329 名社工签约购买社工服务岗位，每个社工岗位经费标准为 6 万元，2009 年政府购买岗位数进一步增加
18、到 400 多个、每个岗位经费标准为 6.6 万元。2010 年起，深圳政府购买社工岗位的经费标准进一步上调至 7 万元，社工岗位涉及到民政、残障、工会、团委、信访、教育、医疗、司法等领域。此外，深圳也在部分领域开始试点社工服务的项目购买。近年来，深圳社工服务迅速发展，经过 6 年的发展，至2013 年深圳全市社工从业人员已达 3 035 人，6 年间从业人数增长了 80倍，社工服务机构也发展至 94 家，涵盖 14 个服务领域。11另据深圳市社会工作发展“十二五”规划 ，到 2015 年深圳社工人数将达 6 000余名。深圳现已基本建立起以岗位购买为主、项目购买为补充的政府购买社工服务机制。
19、 （二）岗位购买模式的优劣 岗位购买模式下，社工机构是社会工作的重要承担者，也可以看做是政府与社工之间的中介，政府向机构购买社工服务，与社工机构沟通洽谈、评估选择合适的机构组织，但政府并不直接与一线社工接触。政府与社工本人并不存在雇佣关系，社工也不是政府的雇员，但社工还是在政府部门内工作，社工的一些活动以及岗位的设置要受政府组织的制10约，所做的工作也带有一定行政性。 岗位购买模式除了政府能快速为职能部门增加社工，推动社工服务在社会的各个层面迅速开展，而且在政府职能部门的背景下更易获得一些资源，从而实现社会工作与政府服务的有效对接，因此其发展有一定优势。但是这种模式也存在着一些缺点，在实践中产
20、生了一些矛盾，主要表现在三方面。 1.岗位购买模式的政府协调成本高 岗位购买模式中社工机构作为前线社工的聘用单位，主要的功能是招聘、面试、考核、培训社工，而且前线社工的岗位经费由政府付给机构再由机构支付给社工，由于信息不完备、不对称和利益的驱使，许多社工机构为了拿到更多的政府购买岗位经费而不断地扩张服务单位的数目，却不专注社工专业技能的提高与服务质量的改善，在这种情况下政府需要付出成本协调与机构之间的关系，建立一些监督和协调机制来监督协调机构的经费分配、人员选拔与培训以及服务岗位的设置。另一方面社工机构在招聘人员进行考核后向一些单位派出社工，但还需要由用人单位再对他们进行考核和选拔以选择真正适合本单位的社工，这样的二次考核与选拔浪费了人力和物力，加大了用人单位的成本。 2.制约了社工服务的专业化，限制了其独立性 岗位购买模式中社会工作服务的提供方实际上是购买方即用人单位在职能上的延伸，因此其独立性相对较差，社工独立开展工作的可能性较低，行政化特征明显。社工进驻到职能部门开展相关服务，用人单位普遍对社会工作缺乏了解、认识不够到位，将社工当做一般的工作人员，
