1、1解读几则网络旧新闻引发的档案开放工作新思考摘要：本文通过解读几则关于国内外档案开放的网络旧新闻，阐发了对当前档案开放工作对策的几点新思考，在依据现有档案法规规定的前提下，提出了进一步做好档案开放工作的六点建议：一是拓展思路，重新定义档案开放类别和范围；二是适应发展，推行开放档案审查和利用新手段；三是端口前移，在文件生成时就确定档案开放属性；四是制定规范，划定涉及隐私档案开放期限；五是确定范围，依据目录落实提前开放内容；六是依法有据，编制限制开放利用意见汇集。 关键词：网络新闻档案开放对策与建议 笔者因参与有关档案开放的科研课题工作，在网上搜索有关国内外档案开放工作的信息，读到几则旧新闻，引发
2、了对当前档案开放工作对策的几点新的认识与思考。 一、有关档案开放的网络旧新闻向我们揭示的信息内容 以下几则有关国内外档案开放的新闻以时间顺序摘录如下： 新闻一：美军百万份军人档案开放，见证众多名人行伍生涯 。美国国家档案馆 2005 年 6 月 11 日宣布，首次开放 120 万份军队人事档案。在这些人事档案中，包括美国流行歌星“猫王” 、主演乱世佳人男影星克拉克盖博以及 7 位美国前总统等一长串美国现代社会名流的名字。他们当年的行伍生涯记录将首次与世人见面。1 本则新闻揭示如下信息：其一，美国国防部和国家档案与文件管理2机构出于公共利益和学术研究的考虑，将 150 名曾在军队中服役的杰出人物
3、（其中有 7 位总统、著名作家、职业运动员和军事将领等现代社会名流）的人事档案内容主动向社会公开；其二，根据美国的有关规定，文件至少应有 62 年历史，当事人去世 10 年后档案开放、向社会公布部分文件。除特殊情况外，它们只对退伍军人或其家属开放，并不是所有的文件都对公众开放。 新闻二：中国外交部第三批解密档案面世 。2008 年 11 月 12 日外交部解密档案第三次对外开放。自从 2004 年 1 月外交部第一次解密外交档案以来，档案的解密和开放引起了强烈的社会反响，一石激起千层浪，那些以前从未出现在公众视野中的国家外交历史的真实细节和片段，向人们揭开了她们神秘的面纱。2 本则新闻揭示如下
4、信息：其一，外交部档案 2004 年、2006 年和2008 年三次开放档案比例分别为 30%、60%和 70%。从第二次开始，在技术手段上进行突破，档案中不能公开的部分以涂黑的方式加以屏蔽，避免了重要档案因一两段内容而不能公开。第三批比第一批档案开放比例提高了 40%；其二，具体的解密工作中绝大部分是灵活的空间，这就依靠解密人员的政策把握水平。外交档案解密开放工作由业务和政策都相当熟悉、经验非常丰富，从事了几十年外交工作的高级外交官担任。每次解密前，都会组织相关人员进行有关培训。 新闻三：美国冷战史学者：中国档案开放程度比日本高 。据凤凰资讯网 2008 年 11 月 12 日报道，外交部正
5、式宣布：1961 年至 1965 年形成的档案，经解密后正式对外开放。3 3本则新闻揭示如下信息：外交部开放的档案均以浏览数字化电子图像方式供公众阅览。档案扫描成电子格式后，通过 Photoshop 等图形处理软件把相关的字段抹黑，再锁定图层，生成的新画面不能被拆分开、破解，遮盖法不会有泄密风险。 二、由此引发的档案开放工作对策的思考 档案开放工作，是档案部门建立“方便人民群众利用体系”中的一项十分重要的工作内容。 中华人民共和国档案法 （以下简称档案法 ）第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放
6、的期限，可以多于三十年。 中华人民共和国档案法实施办法 （以下简称档案法实施办法 ）第二十条规定：前款所列档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满 30 年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。开放是“档案馆将达到一定期限、无需控制使用的档案向社会公开提供利用的活动。 ”4我国权威档案教科书把档案开放定义为“开放档案就是档案管理单位根据档案价值实现的客观规律和特点，依法向社会公众和组织公开未列入保密与豁免公开范围的档案文件信息内容，并通过有效方式及时提供给有关组织及个人，满足其合法利用需求的社会化服务政策
7、与措施。 ”5当前我国省级及以下档案馆档案开放率（案卷级）为 23%左右6。这与公众的需求和媒体的期望存在着较大的差距。 “档案开放的实际执行却片面地强调了档案开放法规对开放时间的一般限定和延长规定，过于保守谨慎4地贯彻了法律法规中的保密精神，忽视了法规精神中提前开放的规定和鼓励利用的导向，导致了开放档案老龄化 ，开放时间普遍超时 ”。7对于未开放档案总是抱着“泄密危险，保密要紧”的观念，对于一时难以确定是否适宜开放的档案，就持“明哲保身”的态度不予开放。8除了反思以上思想观念上问题，还应对开放档案工作范围重新定义和理解，在操作方法和技术手段上查找不足，也需要理顺档案文件的管理机制。在依据现有
8、档案法规规定的前提下，进一步做好档案开放工作，应采取以下对策： 第一，拓展思路，重新定义档案开放类别和范围。当前，档案馆主要将形成满 30 年、履行开放程序、予以公布和提供利用的工作视为开放档案工作。公布方式主要有向社会发布公告，通过互联网、编制纸质材料等方式公布开放档案目录和部分档案文件的图像或部分档案原文信息等措施。 各级国家档案馆开放档案办法第七条规定，各级国家档案馆开放档案的利用手续是：大陆公民持有身份证或工作证、介绍信，可直接到档案馆利用。档案行业标准档案工作术语把开放限定为“无需控制” ，据此理解只要是开放的档案、持有合法证件，谁都可以查。从新闻三我们可以看出，美国开放的档案并不是
9、全部主动公开、任何人可以随便查阅，还是要控制的。北京市区县档案馆实施开放档案工作伊始，曾将涉民档案如婚姻登记、招工等类档案予以开放并公布的。2005 年前后，考虑到这些档案涉及公民隐私权问题，而将其排除在开放档案之外，并更改档案实体上的开放标识，撤下上网公布的目录。而档案馆（包括有关档案室）在档案利用工作中，在为群众解决工龄证明、经济纠纷、5劳动争议、落实政策等关系公民切身利益的有关问题，是允许特定人持规定手续利用婚姻登记、宅基地审批、房产登记、招工等档案的。既然是允许利用的，何不就把它纳入开放范围？ 笔者认为，有必要重新定义档案开放工作，重新划分档案开放类别和范围。将档案开放在类别上分为普遍
10、开放、限制开放和定向开放三种。普遍开放，即不受任何对象限制、持有有效证件就可以在档案馆和登录网络无限制利用。这部分档案一般主动公开档案目录和全部档案内容。限制开放，对需要控制使用的内容采取技术手段进行遮盖，持有有效证件就可以到档案馆阅览档案图像。这部分档案可以主动公开档案文件目录，不主动公开档案信息内容。定向开放，涉及个人的婚姻登记、招工、房产等类专业档案，涉及本人和亲属的评价内容的档案，仅对特定人本人和亲属开放，利用时由档案馆审查同意。这部分档案可以公布档案文件目录。 第二，适应发展，实行开放档案审查和利用新手段。我国档案的形成或保管单位多是案卷，即由互有联系的若干文件组合成、装订在一起的档
11、案保管单位。目前，多数档案馆采取以案卷为单位进行开放审查，其中有一件档案文件不能开放，则本卷全部档案就不能开放。2008 年，笔者所在的朝阳区档案馆就已经开始以件为单位进行开放档案审查。虽然如此，但档案实体是以卷为单位装订在一起的，以件为单位开放后，在提供利用时又行不通。这必然降低档案开放比例以至于不利于开放利用。从新闻三看出，采用遮盖法是安全的，不会造成失密。近几年来，各级档案馆不断加大馆藏档案数字化步伐，按照北京市“十二五”时期档案专项规划，预计 2015 年市和区县馆藏档案数字化率将分别达到 100%6和 50%。这样，以件为单位进行档案开放审查工作，以涂黑方式屏蔽不能开放的部分，以件为
12、单位利用开放档案就会成为开放工作的首选和普遍措施。当然，也会减少档案管理和利用过程中对档案原件的利用次数，有利于保护档案原件。 第三，端口前移，在文件生成时就确定档案开放属性。从新闻二可以看出，档案开放审查过程中“绝大部分是灵活的空间” ，需要依靠“业务和政策都相当熟悉、经验非常丰富”专业人员承担。档案开放工作经验告诉我们，确定档案开放属性（普遍开放、限制开放和定向开放） ，文件形成者比档案开放审查人员更有发言权。 政府信息公开条例颁布实施后，已有部分国家机关在发文稿纸内增加了政府信息公开审批项目。我们何不把确定档案开放属性工作端口前移，在文件生成时就予以确定呢？建议修改现行国家标准发文稿纸（
13、GB 826-1989） ，增加政府信息公开属性和档案开放属性内容。将主动公开政府信息确定为开放档案，将依申请公开政府信息和宅基地审批、房产登记、招工等涉及民生类档案确定为移交进档案馆后开放档案。建议修改归档文件整理规则 DA/T 22-2000 ，在归档文件目录中增加档案开放属性和标识，方便档案移交进馆、日常管理和开放利用。 第四，制定规范，划定涉及隐私档案开放期限。隐私权是自然人享有的对其个人与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。9上个世纪 90 年代，陆键东所著陈寅恪的最后二十年引发的官司，以作者利用了不得擅自公布的档案材料而造成对所涉人物的名誉损害的判决结果
14、结束。10这给档案部门对涉及个人隐私7档案的开放敲响了警钟。目前我国法律并没有保护隐私权的明确规定，而是通过间接的方式在法律适用中以其他权利受侵害为由加以保护。11各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围暂行规定第七条（十六）款对形成满 30 年的已解密的档案和未定密级的其他档案规定，“涉及公民隐私的，对社会开放会损害公民声誉和权益的档案”应当控制使用。但哪些档案涉及隐私权既无法律规定也无参考依据。虽然采取遮盖法可以解决一部分涉及公民隐私的档案开放问题，笔者还是建议档案行政管理部门以标准或案例的方式对隐私档案内容做出规定，以便对哪些档案涉及有关公民自然状况、历史评价、财产信用等类公民隐私内
15、容有一个统一的判断。从新闻一看出，发达国家对社会名人和个人隐私档案并不是永远不开放的，其开放是有具体年限规定的。档案行政管理部门应会同有关部门对涉及隐私档案规定满多少年（如 62 年） 、当事人去世后多少年（如 10 年）向社会开放，哪些人是社会名人并应主动向社会公开其档案内容。 第五，确定范围，依据目录落实提前开放内容。 档案法第十九条规定，经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年。 档案法实施办法第二十条又规定，各级各类档案馆保管的“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放” 。一直以来，档案部门对经济、科学、技术、文化包括哪些内容都无所适从，因此，档案提前
16、开放进展缓慢、开放数量少。2011 年 11 月以来，国家档案局根据全国档案事业发展“十二五”规划和建立覆盖人民群众的档案资源体系的要求，先后编制发布了两批国家基本专业档案目录 ，规定了8经济、文化类档案的范围和主管机关。有关部门也会编制相应种类的专业档案归档范围和管理办法。那么档案法第十九条、 档案法实施办法第二十条有关经济、科学、技术、文化等类档案提前开放的规定就会有依据可实施操作。 第六，依法有据，编制限制开放利用意见汇集。 档案法第二十一条规定， “向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见，档案馆应当维护他们
17、的合法权益。 ”笔者认为档案法此条款的本意是保护档案形成者或所有者，即向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人的合法权益，其落脚点主要是保护非国有档案捐赠、寄存者的合法权益，鼓励其向档案馆捐赠、寄存档案。对属于国有档案不宜向社会开放的部分的限制利用，要依法有据。各级档案馆要编制限制利用意见汇集。编制汇集前，应编制限制利用意见范例，供有关单位提出限制利用意见时参考。限制利用意见内容如下：限制利用档案的具体内容（如党委会议记录） 、利用者身份（如纪委某案件办案人） 、证件种类（如哪种证件或介绍信级别） 、利用目的（如查办某某案件） 、取消利用限制的年限（如，形成满 50 年） 、法规依据原文（如，
18、某某法第条款项）等。该汇集要作为档案开放审查、日常管理和对外利用的依据之一。 注释： 1摘自中国网.http：/ 92徐琛.中国外交部第三批解密档案面世J.保密工作，2008（12）. 3凤凰网.http：/ 0114_1567_967967_2.shtml 4档案工作术语（DA/T12000） ，中华人民共和国档案行业标准S.5陈兆祦，和宝荣，王英玮.档案管理学基础第三版.北京：中国人民大学出版社，2005：307. 6根据国家档案局 2009 年统计数据 7陈永生.从开放法规的实际执行反思档案开放档案开放若干问题研究之一J.浙江档案，2007（6）. 8李杨新.政府信息公开立法启示下的档案开放制度设计J.档案与建设，2007（1）. 9摘自百度文库 http：/ 8862b0f90242a8956bece455.html 10叶上.从陈寅恪的最后二十年引发官司看档案开放利用中的隐私权问题J.山西档案，2009（3）. 11杨笑雄.冲突与平衡档案开放规则下的知情权与隐私权J.兰台世界，2009（5）. 作者单位：北京市朝阳区档案局
