1、1泾河新城统筹城乡发展体制机制创新配套改革研究（二）【摘 要】 本文在调查研究的基础上，提出泾河新城统筹城乡发展创新体制机制建议：深化农村产权制度改革，推动农民带着土地进城；深化户籍制度改革，推动农民及外来人口融入新城；深化金融制度改革，为泾河新城统筹城乡发展创造良好的融资环境；深化公共财政体制改革，为泾河新城统筹城乡体制机制创新提供资金支持；推进“村改居”社区基层管理机制创新，为泾河新城统筹城乡发展奠定社会基础。 【关键词】 泾河新城；统筹城乡发展；创新；体制机制 （接上期）为把泾河新城建设成西安国际化大都市北部中心，我国统筹城乡发展体制机制创新的示范区，泾河新城管委会与陕西省经济学会联合组
2、织课题组，在实地调查、深度访谈的基础上，对国际化大都市背景下，泾河新城统筹城乡发展体制机制创新进行了深入调查研究，提出泾河新城统筹城乡发展创新体制机制建议。 一、深化农村产权制度改革，推动农民带着土地进城 “农民带着土地进城” ，实质是农民带着“土地权利”进城。不能把农民带着土地进城，单纯理解为带着“有形”的土地进城。无论采用何种土地利用方式，都必须保障农民的土地收益权利。 1、做实做细确权、登记、颁证工作，为农民带着土地进城奠定基础 根据国土资源部以及陕西省出台的关于加快推进农村集体土地确2权登记发证工作 ，结合泾河新城实际，做实做细确权、登记、颁证工作。（1）制定工作方案，开展地籍、房产调
3、查。拟定工作方案，开展农村集体土地所有权、承包地使用权、集体建设用地使用权、宅基地使用权调查工作，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途等基本情况。同时，开展房屋所有权调查，查清每个农户房屋的建筑结构、造价、面积等基本情况。 （2）依法依规登记，建立地籍、房屋信息系统。要严格遵照国家法律、法规和有关文件规定，妥善处理好土地使用上的各类历史遗留问题。对过去形成的土地登记结果要逐宗核查，凡发生变化的应当依法予以变更；对于“有证无地”的，应当依法公告作废；对于无权属来源甚至违法占用未经依法处理的土地，一律不得办理登记。严格执行省上已确定的宅基地面积标准、农村居民一户一宅、城镇居民不得在农村购买或
4、违法建造住宅等规定，对已经存在的超面积宅基地，要根据不同时期的法律和政策规定，依法依规进行处理。严禁通过土地登记将违法违规用地合法化。土地权属有争议的，在争议调处之前不得登记发证。 依据确认登记的信息，制作农村集体土地所有权地籍图，特别是建设用地使用权、宅基地使用权地籍图，并积极建立地籍、房屋信息系统。在此基础上，开展土地、房产总登记及初始登记和变更登记。建立地籍、房产成果动态更新机制，以土地、房产登记为切入点，动态更新地籍、房产调查成果资料，保持调查成果的现势性，确保土地、房产登记结果的准确性。 3（3）加强争议调处，明确土地和房产权属。建立土地权属争议调处信息库，及时掌握集体土地所有权、宅
5、基地使用权和集体建设用地使用权权属争议动态，有效化解争议，为确权创造条件。凡是土地权属存在争议，短期内难以协商解决和协调处理、无法签订土地权属界线协议书的，可暂不进行确权登记颁证。对存在争议的土地要单独造册。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 （4）颁发产权证书，强化证书应用。确权登记工作完成后，要及时颁发农村土地承包经营权证 集体建设用地使用权证 房屋所有权证和集体土地（资产）股权证等产权证书。产权证书要发放到权利人手中，严禁以统一保管等名义扣留、延缓发放。泾河新城所辖乡镇要严格实行凭证管地用地制度。凡被征收的农村集体所有土地，在办理征地手续之前，必须完成农村集体
6、土地所有权登记发证，在征地拆迁时，要依据农村集体土地所有证或农村集体土地使用证进行补偿；凡是依法进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转；农用地流转需与集体土地所有权确权登记工作做好衔接，确保承包地流转前后的集体所有性质不改变，土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害；对新城开发建设用地，涉及宅基地调整的，必须以确权登记发证为前提。 2、建立泾河新城土地产权交易市场，为农民带着土地进城搭建平台 在确权颁证同时，要加快建立新城、乡镇、社区（行政村）三级农村产权交易服务平台。交易服务平台由新城农村产权交易中心、镇级农村产权交易中心、社区（行政村）农村
7、产权信息站组成。 4新城农村产权交易中心是集信息发布、农村资产管理与交易、价值评估与投融资等功能于一体的综合性交易平台。建议设资产管理、产权交易和金融服务三个区域的产权交易大厅。交易大厅开设政策咨询、合同签证、权证办理、勘测登记、产权交易、价值评估、抵押贷款、纠纷仲裁、信息发布、农村信用合作社、新城村镇银行（筹建）及邮储银行新城支行等窗口，提供“一厅式”办公， “一站式”服务。 3、推进农民土地、房产保值增值，推动农民带着土地进城 （1）推进农村土地股份合作经营。农村土地股份合作经营是实现农民带着土地资本进城，由村民变股民的重要途径。根据兄弟省市的实践经验，结合泾河新城实际，可以按照“承包权变
8、股权、农民当股东”的思路，实现农村集体土地由村民“共同共有”向“按份所有”转变。一是农民以土地承包经营权折价入股龙头企业；二是农民以土地承包经营权组建土地股份合作社，土地股份合作社把土地折价入股龙头企业；三是农民以土地承包经营权为资本，以人品好、懂经营、善管理的领头人为核心，组建集体经济组织，领办、创办企业，逐步建立健全产权清晰、权责明确、管理民主的新型集体经济组织的运行机制。 （2）推进土地现代农业园区化经营。鼓励和推动农民流转土地承包经营权，政府将分散的农地，集中规划成规模的现代农业园区，以法定的方式固定下来，不得改变农用地性质。现代农业园区通过市场运作的方式，吸引企业、经营能手经营，发展
9、现代农业。其具体实现方式：首先，确定统一标准，核算承包地面积和流转价格。第二，由政府出面建立土地承包经营权流转基金，对愿意转让土地承包经营权的农民每年进5行足额补偿。土地承包经营权流转价格，可根据市场变化每三年调整一次。第三，把农民转让出来的承包地，集中规划成现代农业园区，并明确农地性质不得改变。第四，通过土地流转市场，把用于发展现代农业园区的土地，出租或转让给有意向、有能力投资、经营现代农业的企业和经营者。原土地承包人也可通过土地流转市场，承租、承包现代农业园区土地。承租企业、经营者按市场需求自主经营，自负盈亏。 （3）推进宅基地、房产资源自由流动与增值。在泾河新城范围统一进行宅基地、房产资
10、源的优化配置，使固化的宅基地、房产转化为可流动的资本。在停止新批宅基地的基础上，允许居民将现有产权明确的宅基地、房产，通过市场，采用出售、出租、置换、转让、抵押等多种形式，获得贷款、租金、转让金等货币收入，实现保值增值。支持被征地拆迁的农户，将其现有拥有产权证的宅基地、住房折价、估算后，置换泾河新城、优美小镇、集中居住区的住房和商业门面房。 4、改革征地制度，提高农民的土地增值收益，推动农民带地进城 农民最大的资产财富是土地。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的比例，是农民增收一个关键突破口。 在泾河新城推进农民带着土地进城的实践中，可以因地制宜，采取不同的方式。在农业示范区等土地未征用的
11、区域，可以在确权、颁证的基础上，通过土地流转实现农民收益增值；在工业示范区、中央商务区等农民土地已被征收的区域，可以通过维护农民土地权益，提高农民在土地增值收益中的比重，推动农民带着土地进城。在泾河新城的边远地区，鉴于存在征收部分土地的情况，可以将上述两种方式混合使用，增6加农民的土地增值收益，推动农民带着土地进城。 二、深化户籍制度改革，推动农民及外来人口融入新城 1、实行城乡户籍一元化的登记管理制度 一是废止长期以来实行的“非农业户口” 、 “农业户口”的“二元制”户籍登记管理模式，按照经常居住地登记户口的原则，将泾河新城区内的户口统一登记为“居民户口” 。二是建立户口在居住地登记、随人员
12、流动自由迁徙的统一户籍管理制度。当居民由原居住地迁徙到新居住地后，其户籍信息由前者转移到后者。三是全面建立社区以身份证号码为标识，集居住、就业、教育等信息为一体的公民信息管理系统。办理户口录入人口信息不再加注户口的农与非农性质。 2、放宽限制，引导有条件的外来人口落户新城 允许具有合法固定住所、稳定职业和收入人员及投资、兴办企业人员落户新城；取消申请夫妻投靠户口申请人在婚龄、年龄上的限制、取消普通高校专科以上毕业生就业落户的限制；对具有中、高级职称的专业人才要放宽落户限制。 3、制定配套政策，确保进城农民享有城镇居民同等的基本公共服务 （1）依法充分保障进城农民的土地权益。引导农民进城落户要遵
13、守法律法规和国家政策，充分考虑农民的当前利益和长远生计，不能脱离实际，更不能搞强迫命令。农民落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回。 （2）确保进城农民享有城镇居民同等的基本公共服务。完善教育保障、养老保障、医疗保险、卫生保障、社会救助，住房保障等保障机制，7充分保障转户农民与当地城镇居民享有同等的公共服务。 三、深化金融制度改革，为泾河新城统筹城乡发展创造良好的融资环境 1、建立和完善新城金融服务体系 积极引进各种金融机构，加快金融网点建设。鼓励各金融机构建立城乡一体化的服务网络，在金融需求旺盛的乡镇设立分支机构和服务网点。支持农村信用
14、合作社发挥农村金融主力军作用，加大对农民市民化、农村城镇化、农业现代化的信贷发放。引导邮政储蓄银行利用网络优势，以小额信贷业务拓展农村金融服务功能。鼓励农业银行以农户小额贷款为切入点，优化业务管理和风险控制，利用资金优势支持现代都市农业发展。鼓励和支持有条件的金融机构单独组建小微企业信贷部门、设立小微企业服务特色柜台，开展特色服务。 积极发展新型金融机构。开展小额贷款公司、村镇银行的试点工作。借鉴兄弟城市经验，创造条件，组建泾河新城商业银行和社区性中小银行，鼓励兴办多种所有制的新型投资开发机构。 建立信贷担保体系。积极扶持涉农担保机构发展。以农村专业合作经济组织为依托，成立农业专业担保机构，支
15、持建立多种形式的以中小企业为主要服务对象的担保机构，多渠道筹措担保基金。借鉴新乡市的实践经验，建立转户农民购房贷款风险补偿专项资金，采取法人客户担保、信用担保机构担保、自然人担保等多种形式，建立贷款风险补偿和贷款担保平台。各金融机构要积极加强与各类担保机构的合作，降低贷款风险，扩大贷款领域，建立利益共享、风险共担的战略合作关系。 82、创新金融产品和服务方式 制定激励政策，引导金融机构加大对泾河新城的信贷投放力度。引导金融机构在“信用共同体+信贷” 、 “订单农业”贷款、担保模式创新、“信贷+保险”等重点领域，创新信贷产品，提供新的金融服务。结合泾河新城实际，积极推出土地承包经营权、农村住房抵
16、押贷款等金融产品。引导金融机构重点支持农村城镇化建设、现代农业发展和居民创业。 在农村城镇化建设方面，支持政府和企业通过 BOT、BT 方式，加强道路、垃圾和污水处理等基础设施建设；支持政府和企业通过城乡土地增减挂钩的方式，建设新型社区，实现农民不出钱、政府不掏钱，又达到改善农民居住条件的目标。 在现代农业发展方面，重点扶持农业龙头企业、农民专业合作社和种养大户。适当降低农业产业化项目的贷款门槛，对符合泾河新城产业发展政策、具有较好发展前景的农业产业化项目，在贷款利率上给予适当优惠。支持农业科技进步，提高农业效益。 在鼓励居民创业方面，通过小额贷款、土地房屋产权抵押贷款、联户担保贷款等形式，为
17、居民创业提供资金支持。 3、优化金融信用环境 加强信用体系建设。要建立企业、个人信用评价指标体系与评价标准，建立覆盖新城企业、个人的信用档案。推动完善信用约束和失信惩罚机制。各金融机构对评级较好的企业和个人给予贷款优先、简化手续、额度放宽、服务优先、利率优惠；对有意逃废金融债务的企业和个人实行通报、停贷等联手制裁措施直至追究其法律责任。 9支持组建信用联保平台，促进产业集聚区内企业联合发展。要积极引导产业集聚区内企业采取自愿组合、风险共担方式，组建信用联合体或行业信用协会，建立协会担保基金，引导银行放大比例投放企业联保贷款，改善产业集聚区内企业贷款担保难题。鼓励社区内个人，组建信用共同体，捆绑
18、个人信用，相互担保，相互监督，改善贷款担保瓶颈，提高金融机构信贷投放积极性。 四、深化公共财政体制改革，为泾河新城统筹城乡体制机制创新提供资金支持 1、增加统筹城乡发展的财政投入 优化财政支出结构，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三化” （即农村城镇化、农民市民化、农业现代化）投入。土地出让收益、耕地占用税收入的 80%以上用于统筹城乡发展。逐步将泾河新城社区（村级）公共服务和社会管理资金纳入财政预算。编列统筹城乡发展工作经费。 2、把握公共财政投入重点领域和关键环节 为适应西安国际化大都市北部中心建设的需要，要加大对基础设施建设、公共服务均等化、现代农业发展、社区建设等重点领
19、域和农村产权制度创新、中小企业发展等关键环节的公共财政投入。 基础设施建设方面，重点投向新城快速干道、社区道路、自来水入户、垃圾及污水处理、生态环境和美丽泾河新城建设等；公共服务均等化方面，重点解决学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等民生工程领域；现代农业发展方面，重点投向现代农业园区和基地的建设和龙头企业、农民专业合作社等经营主体的培育；社区建设方面，10重点投向社区服务平台的搭建。农村产权制度创新方面，重点投向土地、房屋的确权颁证和产权交易平台的搭建；中小企业发展方面，建立中小企业发展基金，搭建八大公共服务平台。 3、以财政投入为杠杆，撬动社会资金 改革公共财政投入方式，引入
20、竞争机制，充分发挥公共财政资金“四两拨千斤”的作用。其主要形式： 一是通过财政贴息、担保、补助、奖励等方式，支持商业银行加大对泾河新城的贷款投放，引导银行信贷资金向重点领域、重点项目倾斜。泾河新城财政、招商、发展、统筹城乡等管理部门要主动为银企合作牵线搭桥，定期向各金融机构通报经济运行、结构调整和产业政策情况，及时发布重大建设项目信息和成长型好的中小企业资金需求信息，多方面加大项目推介力度，引导信贷资金投放。二是加大社区公益事业建设一事一议财政奖补力度。探索社区道路、供水和垃圾、污水处理等基础设施建设的新途径。三是通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，引导企业或其他社会组织广泛参与到教育、医疗、保障性住房、专业化服务设施等公共产品和公共服务的供给中来。四是以新型社区作为公共财政与民间资本结合的平台引进社会资本。政府在编制社区发展规划中，把居民需要提供的各种公共服务、商业性服务包装成项目，事先做出设计和安排，公开招商引资。 4、加强土地流转的财政支持 在承包地流转中，为年老的农民提供养老保险，用财政贴息、补助、税费减免等政策鼓励农村年轻人在非农领域创业就业，最大限度地实现
