1、1经济法视野下国家经济调节职能运行模式摘 要：市场经济催生了国家经济调节职能，以市场经济是法治经济的逻辑为起点，国家经济调节职能必须通过法律授权政府或非政府组织依法实施。政府实现国家经济调节职能的行为必须严格遵循法律的设定和限制，以达成政府干预市场的本质是弥补市场缺陷，防止和克服政府履行国家经济调节职能的越权、怠权和过度干预的现象发生。 关键词：经济法；经济调节职能；运行模式 作者简介：汤玉枢，男，上海政法学院经济法学院教授，从事经济法学研究。 中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）05-0085-09 经济法以国家与市场关系为基点构建自身的范畴、
2、属性和特质，由此确认经济法是国家干预、协调或统制市场经济关系的法律，经济法既规范市场失灵，也调制政府失灵。这种对经济法功能的过度解读和不适当定位导致其陷入无休止的论争，并严重危及经济法的存在与发展。1 事实上，经济法是法治经济的产物，是对市场内生性缺陷的法律因应。经济法通过法律制度的设计和固化，形成制度对市场的制约关系和法治状态下的市场经济运行模式。1（P218-219）国家对市场的干预也即国家的经济调节职能，其实现载体可以是政府，也可以是事业单位或社会团体。这意味着政府对国家经济调节职能的实现必须与法律授权的其他组2织一样，严格遵循法律所为的制度安排，严格执行法律所为的制度规范，贯彻和实施国
3、家立法机关制定的关于市场运行、市场调节和市场秩序的法律，以达成国家经济调节职能弥补市场机制缺陷的目标。 一、国家经济调节职能运行的法治原则 经济调节职能是一种国家职能。从理论上看，职能是“人、事物、机构应有的作用或功能”2（P484） ，是一个外延变化、内涵确定的普遍概念。3（P30）国家职能的核心是基于特定的需要对其他事物所应起的作用和应发挥的功能，是以国家总任务和总目的为中心的国家活动的基本领域。4（P35）国家职能并非一成不变，与其他组织职能一样，其职责和功能也在因应社会需要的过程中不断地发展。在前资本主义时期，政治统治职能是国家最基本的职能，运用国家权力稳定秩序、定纷止争是国家的根本任
4、务。以资本为中心、以利润最大化为终极目标的资本主义自由生产方式使得自由、平等、权利等成为核心的内在需求，国家的基本职能在于维护社会最低程度的秩序与安全，对人们在实现自由、行使权利过程中发生的冲突进行调停和裁断，充当的是“夜警国家”的角色。垄断资本主义导致的市场内在矛盾激化和社会矛盾尖锐极大地限制了作为市场经济内在驱动力的自由竞争，政治、经济和社会矛盾的加剧迫使国家除维持政治统治、治安维护的传统职能外，还衍生出诸如经济调节、社会管理、公共服务等一系列新的职能。 经济调节职能作为一种新兴的国家职能，即国家对国民经济进行规划、协调、服务、监督的职责和功能，是国家为实现社会整体经济利益而组织、干预社会
5、经济活动所采取的方法、方式和手段的总称，国家以3各种经济杠杆宏观调控市场经济运行，实现国民经济宏观结构合理的目标，并通过微观市场监管的方式维护市场公平、公正、公开、自由的竞争秩序。从权力的角度观察，国家经济调节职能在权力结构中逐步形成了彼此独立、相互依存的宏观调控权和微观规制权。1 国家经济调节职能必须通过法律授权政府或社会组织行使。如同传统的国家统制职能必须由不同的职能机关诸如立法机关、行政机关、司法机关以及法律监督机关分别行使、实现一样，国家经济调节职能作为因应市场经济而产生的国家职能，由法律授权政府或社会组织行使，如中国证监会、保监会和银监会作为部级事业单位，对金融资本市场进行独立监督、
6、调控。不过，政府是法律授权实现国家经济调节职能的最重要的载体，政府依法行使国民经济运行过程中的宏观调控权和微观规制权，是国家通过法律授予其履行国家经济调节职能的具体表现，而且不再是行政式的管理，更多表现为一种监管、一种积极的引导。国家以法律授权的方式选择政府履行经济调节职能，是因为政府具有比其他国家机关、社会组织更明显的优势：一方面政府机关设置健全，从中央政府到各级地方政府，各种职能部门、机构能够有效地执行复杂的任务；另一方面政府可以通过履盖面广、多层级的网络框架，对国民经济运行形成及时、有效的管理。同时，国家法律的执行素由行政机关来承担，对现实问题及时作出反应并不符合立法和司法的性质，因此，
7、国家经济调节职能以法律授权形式授权政府实现是一种必然选择。 政府经济调节职能来源于法律授权，这意味着政府实现经济调节职能必须遵循法治原则，根据法律授权对市场经济运行生成的各种问题作4出准确的回应并且提出解决方案，在法律框架内实现其经济调节的职能。迫切需要解决的问题是政府的定位和角色的转换，这是因为全能型政府职能模式使得政府习惯于以权力干预市场运行，习惯于用行政手段解决市场问题，由此可能导致政府在实现经济调节职能过程中不按市场规律办事，存在严重的“越位” 、 “错位”和“缺位”现象，而且政府内设机构职责交叉、权责脱节、效率不高等问题也严重制约市场机制效能的发挥，妨碍国家经济调节职能的实现。在市场
8、经济条件下，政府实现国家对市场的经济调节职能只能是法律的执行者，这种定位决定了政府必须完成从全能政府向有限政府、责任政府的角色转换。 法治原则是政府履行经济调节职能的核心理念和基本准则。市场经济条件下的国家治理中的法治既区别于人治，也区别于法制。英国法学家洛克认为法治就是政府应该以正式公布既定的法律来进行统治，这些法律不论贫富、不论权贵和庄稼人都一视同仁，并不因特殊情况而有出入。法治的核心思想是要依法治理国家，法律面前人人平等，反对任何组织和个人享有法律之外的特权，因此，法治的核心是严格依法办事，法治的关键在于制约权力。同样，法治作为一种社会管理机制，法的规定是社会管理的根据和手段，法的实现是
9、社会管理的目标和要求。人治的本质是“贤人政治” ，即依靠领导人或统治者的意志来管理国家和社会，处理社会公共事务的治国方略、方式，具有随意专横的性质，政以言兴，也以言废，人治以权力为核心，轻视法律。法制虽然与法治有着密切的联系，泛指国家法律的体系、体制与架构的整体，法制既可能是约束权力的法治之下的法制，也可能是为权力控制的人治之下的法制，但法治5追求法律至上和法律权威，任何人均必须遵守法律、服从法律；而且法治约束权力，尤其是对公共权力或者国家权力的约束，一切权力都必须服从法律，在法律之内活动。国家经济调节职能是因应市场经济而生的新型国家职能，市场经济是法治经济，既反对权力干预市场运行，又需要权力
10、纠正市场机制的外部性缺陷，需要政府运用权力纠正市场失灵。市场机制对权力的两面性决定了政府履行国家经济调节职能时必须严格依法处理市场问题。 法治原则要求政府履行国家经济调节职能必须有所作为。市场机制作为市场经济的内在调节机制，是价格、竞争、供求等市场因素在市场交换过程中相互制约与相互影响、自行调节经济运行的有机统一的系统，由价格机制、供求机制以及竞争机制构成，具有自发性、盲目性、唯利性和滞后性特点4（P26） ，由于市场本身存在不完全竞争、不完全信息以及外部性、公共物品不充分等市场障碍或市场缺陷，市场失灵成为市场机制不可克服的矛盾。5（P146）市场机制的内生性缺陷会直接导致资源配置失调、供求失
11、衡、分配不均以及市场垄断等问题，进而扭曲国民经济整体运行。因此，微观领域的无序竞争和宏观领域的结构性失衡需要国家调节机制，即运用公权力，由“政府约束和指导”市场，调节宏观经济活动和规制、监管微观市场主体行为，限制“经济力量的自由运用” 。6（P327） 二、国家经济调节职能运行的法律限制 政府调节或干预市场必须依法办事，这是法治经济的应有之义。国家经济调节职能最根本的任务是制度供给，通过制定社会经济公共政策和市场运行法律规则，确立市场参与主体的行为规范，达成公开、公正、6平等、有序、自由的竞争秩序。政府调节市场的宏观调控权和微观规制权来源于法律授权，其行使也必然受到法律的限制。 （一）政府经济
12、调节的理念限制 微观经济和宏观经济共同构成市场经济整体，微观经济涉及市场参加者及其经济行为，宏观经济则以国民经济运行为对象，表现为经济总量关系，主要是国民经济总供给、总需求以及总价格、总就业量等重要指标。宏观经济由不同的微观经济组成，微观经济运行受宏观经济指导。无论是宏观经济领域还是微观经济领域，完全依靠市场机制调节都会因市场固有的缺陷导致运行偏差，解决和处理微观经济与宏观经济问题、克服市场机制的缺陷则是政府经济调节职能的根本任务。从理论上看，政府依法调节微观经济与宏观经济分别采用“规制”和“调控”的不同思路和理念。 规制即规范、制约，是规定、制度的动态表现。简言之，规制就是以法律规范市场主体
13、的经济活动、以制度约束市场主体的行为，这是一个具体化、范畴化、目的化的动作概念。微观规制就是政府依法对参与市场运行的市场主体及其行为的干预。对于微观市场而言，只有通过具体的法律制度加以约束和规范，才能克服不同市场主体在利益最大化驱使下多元利益与市场秩序的冲突，才能建立一个统一行为规则、统一评判标准的平等、公平、公正、开放、自由的市场。因此，政府对微观市场采用“规制”的干预理念是对微观市场结构、特征理性分析的结果，其目的在于弥补和治理市场机制缺陷，规范和矫正市场活动、净化市场环境、确保市场竞争机制的良性运行。微观规制通过对市场主体准入、7退出、行为和市场秩序维持的规范，实现政府与市场运行的最直接
14、的接触。 调控即调节、控制，是一种综合化、系统化和间接化的行为方式。宏观调控是政府为促进社会总需求与总供给的平衡，对宏观经济运行所为的经济总量调节和控制。政府对宏观经济领域采用调控的理念，充分体现了对宏观经济利益主体多元而复杂、对象广泛全面而又不确定、内容抽象而又不断变动等特征的理解和把握，体现了国家作为保障社会政治经济安全的公共利益代表者的高度责任心，也体现了政府在驾驭市场全局性问题上的独特优势和能力。政府根据法律授权履行国家经济调节职能，依据法律和政策，运用计划、财政、货币和产业等调节工具，平衡经济波动和促进社会经济平衡发展。 政府对市场调节采取不同的“规制”和“调控”理念，在根本上是由微
15、观经济与宏观经济所存在的质的差异性决定的。政府为实现国家经济调节职能，在微观经济领域依据法律、法规的规定直接禁止或强制要求市场主体行为，因此，规制是国家强权力在微观经济领域的运用，对清除市场机制的“毒瘤” 、 “赘肉”具有“速效” 、 “强硬”的功能，留给市场主体选择的余地较小；政府对宏观经济的调控却只能以间接的倡导、鼓励和利益诱导等方式，引导和促进各种利益主体的市场主体行为，达成实现整体经济战略、控制国民经济发展方向的目的，调控的特质决定了国家宏观经济政策的柔性属性。 （二）政府经济调节的权力限制 政府干预市场的正当性在于市场需要，但政府干预同样面临失灵的8危险。古典政治学家从政府的本质出发
16、普遍认为政府源于人民的公意达成和公意授权，人们通过一定的契约关系建立公共组织管理社会，并认为政府以保护私有财产为目的，因此，政府是社会性的，没有自己的利益。但现代经济学家从“经济人”概念出发，把政府当作追求经济利益的个体看待，认为最大化地追求自己的利益也是政府的基本属性。7（P13）不仅构成政府的官员有自己的私利，而且政府也有自身的利益，政府自利性弱化了政府的自我控制能力，政府在自利性驱使下的非理性行为最终导致产生政府失灵的危险。这是因为政府权力不仅仅是一种能量，而且也是一种动量，富有扩张性、侵略性和进犯性。8政府依法获得调节市场的宏观调控权和微观规制权，由此政府也承担了法律设定的积极作为和有
17、效作为的义务。与权力是一种强势的政治资源截然相反，义务是一种负荷、一种负担，义务的先天特质具有劳务性、公务性和服务性，是一种不受欢迎的压力。权力与义务的各自特质决定了政府的选择偏好。从自利的动机出发，政府及其公职人员面对权力与义务的选择，最优的理性行为是努力实现自身公共权力的最大化，同时尽力将其依法承担的公共义务最小化，即尽可能逃避或推卸公共义务。政府及其官员对公共权力与义务的不同偏好决定了政府实现国家经济调节职能时，必然存在缺位、越位或错位的现象 1， “法律、习惯、传统、道德教育这些设计出来和演化形成以限制或控制这些短期私利的做法”7（P89） 。 为克服政府失灵，防止政府实现国家经济调节
18、职能过程中肆意干预市场或者怠于履行其市场规制、宏观调控职责，必须强化政府宏观调控权与微观规制权的法律限制。从经济法实践看，授权本身即构成政府权9力的法律限制，因为在法治时代政府活动以法律明文规定为基础，凡法律没有明文规定，政府均不得作为。经济法在授权政府履行国家经济调节职能、行使宏观调控权和微观规制权的同时，也明确设定政府的法律义务，明确政府权力行使的条件、程序和方式、方法。以价格法为例，政府对市场价格的规制大多属于常规性规制，但价格法第 30 条至第 32 条对政府非常规的市场价格干预设置了相应的条件，即当重要商品或服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省级政府可以对部分价格采取限定差
19、价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施；当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或全面冻结价格的措施；在据以实行干预措施、紧急措施的情形消除后，应当及时解除干预措施、紧急措施。 反垄断法对反垄断执法机构的设置、职责、认定标准、调查程序、调查措施、法律责任进行了严格的法律限制。 （三）政府经济调节的手段限制 我国学者一般认为政府干预市场的手段主要有经济手段、行政手段和法律手段，把最具权威性的法律手段与经济手段、行政手段放在同一层次，这种观念对法治社会、法治理念的构建具有相当的消极影响。 行政手段是政府行政
20、权的产物，具有“人治”属性。行政手段是政府采取的具有强制性的行政命令、指示、规定等措施调节和管理经济活动的手段，行政手段具有权威性、强制性、垂直性的法律特征。政府以行政手段干预市场的实质是以行政权力为中心的国家经济统制，是政府干预经济的权力行为 1， “在人治类型秩序中，由于倚重个别精英的聪明10才智或超凡能力，致使效率与公平的关系处于不确定状况，很大程度取决于个别领袖的判断与偏好”9（P168-169） 。由于行政手段来源于行政决策的指令，依赖于行政机关的实施，而行政决策受多种因素影响容易出现失误和偏差，导致政府行政干预手段的滥用和干预市场的负效应。20 世纪资本主义社会经历了从消极行政到积
21、极行政的演变，行政权力的扩张一方面符合社会现实的需要，使得市场获得政府公共权威的协调和保护，但另一方面行政权力不合理增长和被滥用又使得个体利益遭受侵害的可能性增大。因此，政府行政干预与市场主体自由权利呈现冲突状态，单纯运用行政手段干预市场是一种无节制、危险的干预活动，必须把这种手段上升为法律手段，以法的规定性使政府干预合法化、程序化、责任化，才能杜绝行政手段的随意性和无制约性。 经济手段的抽象性必须转换为法律制度才能得到有效的贯彻和实施。政府对市场的干预尤其是对宏观经济的调控往往运用经济手段，即从经济体系中找出某些关键的经济变量作为杠杆，通过制定经济政策对宏观经济运行加以影响，只有那些具有杠杆性质能对国民经济“牵一发而动全身”的关键变量才能构成宏观经济调控的经济手段，如财政、货币或者产业的经济变量调整手段不仅操作性强，而且涉及面广，影响深远，它要求国家运用经济杠杆干预市场必须谨慎，慎重使用经济手段。为防止政府在推行经济手段干预市场出现决策冲动和混沌，有效发挥经济手段在调控经济中的作用，也必须使经济政策的内容、手段法律化，使经济手段上升为法律手段，以法律手段贯彻、落实经济政策的思路和理念。
