1、1离任村干部非制度化政治参与问题及对策探讨摘 要：离任村干部曾经为农村的稳定和发展倾注了大量心血，而离任之后的他们，生活状况却不容乐观。当前，许多离任村干部的非制度化政治参与严重影响农村地区的稳定。缓解离任村干部的非制度化政治参与，除了需要进一步拓展和完善政治参与的渠道之外，更重要的在于多关注他们的生存状况、提高生活待遇、完善养老保险制度以及在政治上发挥他们的余热，让他们离任不离责、离任不离心，为村里的发展建言献策、发挥作用。 关键词：离任村干部；心理落差；非制度化政治参与；群体性事件；社会保障 中图分类号：F325.44 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）02-0084
2、-04 非制度化政治参与是与制度化政治参与相对应的一种政治参与形式，指不符合法律法规以及制度规定的有关程序和步骤的政治参与，是一种无序的政治参与。近年来，不断增多的离任村干部参与的上访和组织的群体性事件成为农村非制度化政治参与的重要内容。目前，在农村的非制度化政治参与事件中，离任村干部上访占有很大的比重。据统计，离任村干部上访占到农村信访案件总数的 9.5%。离任村干部，曾经为农村的稳定和发展不辞辛劳，倾注了大量心血，如今有些却成了农村的不稳定因素，这一问题值得我们深思。 2一、离任村干部生活现状 离任村干部是指主动或被动从村干部位置上退下来的曾经的村干部。他们退下来原因有很多，有的是上了一定
3、的年纪不再适合担任村干部，有的是因某种原因在换届选举中落选，也有的是主动辞职。在我国，离任村干部人数众多，特别是近几年来，随着农村配套改革的深入和村村合并，离任村干部人数剧增。这些离任村干部任职的时间不一，有的担任村干部 30 年以上，大部分任职在 10-30 年之间，少部分任职时间在 10年以下。离任村干部作为农村的一个特殊群体，曾经为农村的发展和稳定倾注了大量的心血，在群众中有一定的威信和影响。然而一旦他们离任，其身份就是普通农民，享受极其有限的社会保障。离任以后，他们大部分人特别是年龄稍长者生活状况不容乐观。 第一，离任村干部的待遇明显偏低。近些年来，为了构建社会主义和谐社会和全面建设小
4、康社会，党和国家着力关注民生，在农村困难户、残疾人、五保户、遗属补助等方面出台了一系列惠民政策和措施，而离任村干部这一群体却成了被“被遗忘的角落” 。目前，我国很多地方的离任干部的待遇大大低于国家对五保户、遗属等弱势群体的补助，有的地方离任村干部每年还能领取几百元的生活补贴，有的地方一年就几十元，而有些地方或者某些任职年限不长的离任村干部压根儿就没有。有离任村干部感慨：“走千家、跑万户，离任不如五保户。 ”尤其是一些在新中国成立后就担任村主要干部的老同志，几十年如一日，一心扑在工作上，自身积累少，年老离任后，由于没有足够的保障，遇上重大疾患或家庭不幸时，往往陷入贫困之中，有的甚至连基本的生活都
5、成问题。 3第二，离任村干部身体状况普遍较差。离任村干部在任时，长年累月地工作在基层第一线，面对面地与群众打交道，工作内容多，强度大，任务重，导致他们生活无规律。特别是农村税费改革前，为了完成税收任务和村里的各项建设，村干部常常起早贪黑，没日没夜地工作，过度的劳累使他们的身体也受到了一定的伤害。离任之后，随着年龄的增长，身体上的各种不适和疾患也慢慢显现出来，且大多都是一些慢性病或多发病。家庭条件好的还可以及时治疗，大多数则因条件太差根本无钱医治，只能听天由命。有的离任村干部因疾病长期得不到医治而丧失劳动能力，只能依靠子女或他人的接济勉强度日。有离任村干部慨叹：“一年到头拼命干，生老病死无人管”
6、 ， “年轻时当干部，年老后无人顾” ，这样的生活状况让很多离任村干部感到心寒。 第三，离任村干部思想情绪比较低落。大多数离任村干部在任时一门心思拼工作，大部分的时间和精力都倾注到了工作中，平凡的岗位和忙碌的工作使他们找到了人生的价值。工作虽然辛苦，但也十分充实。而当他们离任之后，身份就是普通农民，在政治待遇、养老保险、医疗保障、子女就业等方面基本没有享受到什么照顾。在任时倍受重视，离任后无人关心，家庭不理解，社会有偏见，甚至长期“享受”家人的抱怨，导致离任村干部长期心理不平衡，情绪低落。同时，不断上涨的物价和医疗费用，又进一步加重了离任村干部的经济、生活负担，使很多人长年生活在压抑和郁闷之中
7、。 二、离任村干部非制度化政治参与的方式 在我国，由于离任村干部待遇普遍较差，而且缺乏完善的养老保险，4导致很多离任村干部“晚景凄凉” ，这样的回报与他们十几年甚至几十年为了村里的稳定和发展不辞辛劳、不畏艰险的努力工作所付出的大量时间和精力显然不成正比。因此，为了维护自己的权益，提高自己的生活待遇，缓解“晚景凄凉”的局面，他们不断地向上级组织反映自己的实际困难，而当正当的反映渠道受阻或收效甚微时，当他们不断努力却无法解决问题时，往往不得不选择非制度化的政治参与方式来引起党和政府的关注。当然，也有个别离任村干部是为了争取其不正当的个人利益而选择非制度化政治参与。离任村干部的非制度化政治参与主要有
8、上访、干扰村级组织活动、挑唆群众闹事等方式。 第一，上访。上访是离任村干部非制度化政治参与最重要的一种方式。离任村干部的上访有个体上访，也有群体性上访，而上访的目的大多是为了提高他们的生活待遇和解决养老保险等问题，另外就是期待组织能加强对他们这一群体的关照。比如，2009 年 6 月 2 日，重庆市奉节县吐祥镇 49 名离任老村干部集体上访，他们提出了三点要求，一是补助标准太低，要求增加到每人每月 100 元以上；二是要求解决养老保险问题；三是对弱势离职村干部的生产、生活，各级党委政府要关心、照顾。当前，在制度化参与渠道和生活保障都严重缺失的情况下，离任村干部的上访特别是越级上访，从本质上说是
9、希望以更大的权力来纠正较小的权力，这是法制建设不健全时期的过渡性办法。但是，如果上访失控，尤其是规模大、涉及面宽、要求高、组织性强的群体性上访成为一种趋势，不但会严重影响正常的维权行为，而且必然增加上访离任村干部的经济负担和政府的管理成本。1另外，近些年来，离任村干部被拖欠工5资成为离任村干部上访的又一原因。某些地方乡镇或村里拖欠离任村干部工资现象日益增多，并且呈现出如下特点：一是拖欠人数较多和工资数额较大，如某村拖欠 7 名原村干部工资 26700 元，人均近 4000 元；二是拖欠工资时间长，如某村拖欠原村党支部书记 5000 多元，拖欠时间长达十多年。2拖欠离任村干部工资不仅使离任村干部
10、有离任就被抛弃之感，而且损害了其经济利益，天长日久矛盾激化，致使走上上访之路，个别离任村干部还成为当地上访的“老大难” ，影响了村、镇的稳定。 第二，干扰村级组织活动。除了上访，离任村干部还会选择干扰村级组织活动等方式来引起组织的关注或发泄心中的不满。这样的方式与上访相比更具有破坏性，影响也更恶劣，严重影响农村的稳定和发展。一是抵制村里各项工作任务的落实。部分离任村干部对村里安排的任何工作、做出的任何决定，都持抵制态度，成为村里的“刺头儿” 、 “钉子户” ，使党的方针政策和上级组织以及本级组织的决议不能在村里得到很好的贯彻和落实，阻碍了村级工作的正常开展。二是控制和操纵农民上访。离任村干部，
11、因其有一定的政治参与能力，而且对上级组织也比较熟悉，因此，当农民有一定的政治诉求或某些突发性事件的发生使农民利益受损而又得不到及时维护时，其往往会组织农民上访或操纵制造一些群体性事件，以此来寻求问题的解决。笔者在基层调研时，某镇党委书记在分析当地几起群体性上访事件发生的原因时，认为离任村干部在其中起“骨干”和组织作用。三是有意拆现任村干部的台，干扰现任班子的正常工作。少数离任干部，由于与村级组织有一定的利益纠纷或者与现任村干部有一定的矛盾而没有解决，往往喜欢拆现任班子的台，干扰新班6子正常工作。他们或者故意挑唆现任班子成员之间的矛盾，影响班子的团结和凝聚力；或者有意挑起村干部与群众之间的矛盾，
12、影响干群关系；或者捕风捉影，抓住现任村干部工作中的丁点失误不放，毁坏班子形象；或者煽风点火，制造事端，影响班子工作的正常开展。离任村干部的这种非制度化政治参与严重影响村里的稳定和村民之间的团结，是乡村社会发展不稳定的重要因素。 第三，挑唆、煽动群众闹事。作为曾经的村干部，离任村干部在村里大多有一定的威信，容易组织和发动群众，因此其常常挑唆、煽动群众闹事来争取他们自己或者群众的利益，虽然他们所争取的利益有时并不是正当合理的。如 2012 年 5 月，湖南省安化县某村发生了火灾，共有十几栋房屋被烧毁，在乡、村两级组织的共同努力下总共筹集到灾后重建资金 30 多万元。但由于对灾后重建资金分配不满，离
13、任村干部陈某组织所有受灾群众大闹乡政府，诬蔑乡政府贪污了灾后重建资金，并要求对灾后重建资金重新进行分配，且必须提高受灾户的补偿额度。而且扬言乡政府如果不答应他们的要求，就组织这些群众到县里甚至省里去上访。后来在乡党委书记及县里派来的领导的劝说和协调下，通过做深入细致的思想教育工作并承诺为他们进一步筹集灾后重建资金才最终平息了此次风波。筹措灾后重建资金本是件利国利民的大好事，但在离任村干部陈某的挑唆下却把好事变成了坏事，不仅加大了政府工作的难度，而且影响了干群关系和农村的稳定发展。 三、离任村干部非制度化政治参与的原因 离任村干部选择非制度化政治参与方式来争取自己的利益或维护自7己的权益，一方面
14、是由于制度化的政治参与渠道受阻或者收效甚微，更重要的原因在于他们所反映的问题久拖不决，而这些问题又关涉到他们的切身利益甚至严重影响到他们的正常生活，迫使他们不得不选择上访、聚众闹事等非制度化的政治参与方式，以此引起上级组织的关注，解决他们的燃眉之急。当然也有个别离任村干部是为了自己的不正当利益。具体而言，离任村干部的非制度化政治参与主要基于以下几个方面的原因： 第一，离任后待遇差，生活没有保障。部分离任村干部生活状况差，特别是一些年老的离任村干部生活确实困难。离任村干部中的绝大多数人，长期辛勤操劳在农村最基层，为农村的建设和繁荣发展做出了积极而重大的贡献。有的离任村干部工作时间长达 30 多年
15、，但在离任后得到的待遇却非常有限。据调查，某县级市有离任村干部（含过去的大队干部）3394 人，其中每月有固定生活补贴的 1471 人，无固定月生活补贴的1923 人。离任村干部的年平均待遇只有 300 元，生活待遇最高的每月不超过 55 元，远远低于城市最低生活保障线。3部分离任村干部退无所享，老无所养，生活窘迫，经济困难。迫于生活压力，有的离任村干部不得不找组织，要求解决其生活困难问题。而如果他们所反映的问题久拖不决就不得不采取越级上访、组织或参与群体性事件等方式来争取他们的利益。 第二，对离任村干部的政策和待遇没有落实。为了有效解决离任村干部的待遇问题，很多地方都出台了相应的文件、制定了
16、相关的政策。目前，各地的政策千差万别，落实的情况也各不相同。省、市、县、乡8镇都制定政策，但却不落实政策，而落实政策的是村。很多地方离任村干部的问题都要求村里自己解决，而现在有很多村是“空壳村” ，财务非常有限，特别是取消农业税以来，村干部的工资待遇基本都要靠财政转移支付。从湖南省安化县某镇的情况来看，每个村的转移支付资金平均为 2 万元，按每村 3 个在职村干部来算，每人年工资不足 7000 元，而且这 2 万元还包括村里的办公经费。如果上级政府再扣一点款的话，能拿到手的就屈指可数了，根本没有能力兑现离任村干部的工资待遇。一方面，兑现离任村干部的工资待遇上面有政策，必须落实；另一方面，村里财
17、力有限，根本无法兑现。政策和落实的反差，加上离任村干部政治参与渠道的不畅，使他们选择了上访、煽动闹事等方式来争取自己的权益。 第三，离任后心理不平衡。很多村干部离任后与普通村民相比几乎没有什么优势，也没有多少福利和待遇，成为一名普通的老百姓。组织没多少关照，群众不再敬重，甚至有的离任村干部还成为村民抱怨、嘲笑和奚落的对象。这使他们与在位时在村里的威望、声名以及各方面的优越感相比形成极大的反差， “上台一团火，下台一块冰” ，这样一种状况使他们在面子上、心理上都难以承受。加上经济上相应失去一定的来源，经济利益受到一定的损失，特别是一些年老的离任村干部已没多少谋生能力，依靠子女的接济勉强度日。政治
18、和经济上双重利益的反差，使部分离任干部心理严重失衡。这种失衡心态使他们想尽办法去争取自己的政治和经济权益，当这些诉求得不到满足时，其就不断上访或者在一定的敏感时期，比如村里换届选举或者组织重大活动的时候在村里制9造一些事端，要么自己带头唱反调，干扰活动的正常进行，要么组织部分和他们一样具有逆反心理的群众破坏活动的开展，以此泄愤或平衡自己的心理。 第四，希望重返政治舞台。村干部虽然不算什么官，很多人对当村干部不屑一顾，但也有部分人被村干部特别是村支书和村主任这样的职位所带来的威望和名声甚至经济利益所吸引，对当村干部趋之若鹜。特别是某些村干部因某些原因在村干部换届选举中落选后，迫切希望能早日再一次
19、任职。为了达到重新上台的目的，有的离任村干部抓住现任村干部某些小失误、失言或某些历史遗留问题不放，故意挑起现任村干部与村民之间的矛盾，给村里施加压力，人为制造不稳定因素，希望有朝一日，村里大乱，自己乱中取胜，重返政治舞台。有的离任干部自恃见多识广，拒不服从村干部的组织和管理，长期和现任村干部唱反调，严重影响村干部的工作和村级活动的正常开展，使现任村干部压力重重，工作难有起色，以此“逼迫”现任村干部退权让位，为自己重返准备条件。 第五，农民非制度化参与的激励效果，刺激离任村干部采取非制度化参与方式。在现实生活中，一些农民采用了上访等非制度化的政治参方式，解决了一些实际问题，获得了某些利益。相反，
20、一些农民通过制度化的渠道反映问题，却拖而不决，而且还可能遭到打击与报复。这就是非制度化参与的激励效果，这一激励效果在一定程度上促使农民们一旦在基层遇到问题或遭遇不公时，就可能采用非制度化的政治参与方式。离任村干部也看到了这一现象，因此，越来越多的离任村干部开始把上访或煽动、聚众闹事当作利益表达和利益诉求的主要渠道。大闹大解决，10小闹小解决，不闹不解决，这种非制度化政治参与的激励效果给了离任村干部一种心理期盼，认为通过非制度化参与，能够对领导干部施加压力，从中获得利益或维护自己的权益。 四、缓解离任村干部非制度化政治参与的对策 当前我国农村的制度化政治参与渠道不畅，影响了农民的利益表达和政治诉
21、求。无疑，拓展和完善制度化的政治参与渠道在一定程度上能缓解利益表达不畅的局面。但很多问题不是有了畅通的利益表达渠道就能迎刃而解的，因此，对于当前我国离任村干部的非制度化政治参与，除了要完善制度化政治参与渠道之外，更重要的在于各级政府要想办法解决他们的实际问题。对于合理正当的需求，尽力满足他们；而对于不合理不正当的诉求，则需加强思想道德教育，耐心做思想政治工作，让他们心服口服地服从组织安排。 第一，提高离任村干部待遇。我国离任村干部的非制度化政治参与，大多是因为其待遇太差、生活补助太低等因素引起的。解决离任村干部生活保障问题已到了刻不容缓的地步，因此，各级党委政府应当高度重视，尽快出台相应的政策，采取行之有效的措施，切实提高离任村干部待遇。可喜的是，最近几年，不少地方已经出台了相关的政策。据 2009年 1 月 3 日的张家界日报报道：湖南省慈利县 1100 名离任村干部领到补贴，享受政府补贴的这些离任村干部主要是自 1949 年 10 月以来连续担任村干部 10 年以上、正常离职、年满 60 岁、户口在农村，经过县、乡、村逐级公示无异议的村（居）委会党支部书记、村（居）委会主任、村（居）委会会计。按照村干部离职前连续任职时间划分为 10 年、15 年、
