1、1论公民选举权与政党执政权的有机统一摘要：在中国现行的选举制度中，客观上存在公民的选举权与中国共产党的执政权相矛盾的问题，理论上人大代表可以联合提名或以另选他人的方式选出一个非共产党员的政府领导人。为了确保中国共产党的执政地位，必须修改选举法，由党组织独掌政府领导人的提名权。在此前提下，人大代表的选举完全可以放开，实行竞争性选举，并逐步推行人大代表的专职化。只有这样，才能落实公民的选举权，保证人大的国家权力机关地位，真正实现人民当家作主。 关键词：公民选举权；政党执政权；人民代表大会制度；中国共产党；国家机关领导人；选举制度；竞争性选举 中图分类号：D621.5；D251 文献标识码：A 文章
2、编号：1673-1573（2013）02-0009-03 党的十八大报告提出：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家” 。这一问题的核心是正确处理党的领导与人民当家作主的关系，把党的执政权与公民的选举权通过合理的制度安排实现有机统一。 一、公民选举权的指向问题 现代民主政治的逻辑起点是人民主权论，即政治权力来源于人民权力的让渡或曰授权，这在西方政治学中的契约论和我国宪法所确定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”并无政治价值观的区别，并由2此确定了符合法定条件的一国公民在政治上都享有选举权和被选举权。选举权是公民的一项基本权利，在任何民主政体模式下都是不可剥夺的，否
3、则就不能称其为民主政体，在此意义上讲“没有选举就没有民主”1，无疑是正确的。问题在于，在不同的民主政体模式下，公民选举权的指向和实现形式存在差异。 在西方民主国家，以美、英为代表，公民的选举权有两个指向，一是立法机关的代表，二是执政党。在美国，公民选举权的这两个指向是分开的，即是两个选举过程，国会议员由各州选民直接选举产生，总统亦即执政党由各州选民投票选出本州选举人，再由各州选举人同时在各州首府投票选举产生。在英国，公民选举权的这两个指向是合一的，即是一个选举过程，由公民直接选举产生下议院议员，各政党推出自己的候选人竞选下议院席位。议会选举结束后，英国女王召见赢得多数席位的政党领袖，邀请他出任
4、首相并着手组阁，该党自然成为执政党。 在中国，中国共产党的执政党地位是人民在历史进程中的选择，是由宪法所规定的，因此在中国不存在执政党的选举问题，公民的选举权只有一个指向，即人大代表。在此基本政治架构下，就存在一个中国共产党的执政权与公民的选举权的统一问题。我国的根本政治制度人民代表大会制度为解决这一问题提供了政治通道，即人民选举产生人大代表，人大代表选举产生国家机关领导人，这是我国人民代表大会制度的基本政治过程，也是人民当家作主的主要实现形式。从法定地位来说，各级人民代表大会既是民意代表机关，又是国家权力机关，它有权选举产生国家机关及其领导人员，决定国家重大事项。但从具体的政治实践3看，人民
5、代表大会的实际作用与其法律地位很不相称，特别是在国家机关领导人的选举环节，在制度设计上仍存有重大缺陷，直接影响到公民选举权与党的执政权的有机统一。 二、国家机关领导人的选举问题 中国共产党是中国唯一合法的执政党，为了确保党的执政地位，就必须保证党提名的候选人当选国家机关领导人，但在现行的选举制度下，理论上存在党组织提名的候选人落选的可能，甚至可能选出非共产党员的国家机关领导人。 依据法律规定，中华人民共和国各级国家机关的领导人员都是由同级人民代表大会选举产生的。首先是在提名环节，中国共产党作为执政党，有权“向政权机关推荐重要干部” ，亦即拥有提名权。同时，各级人大代表也拥有提名权。根据中华人民
6、共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，省级人大代表三十人以上、地市级人大代表二十人以上、县级人大代表十人以上，可以书面联名提出本级人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡镇人大代表十人以上书面联名，可以提出本级人民政府领导人员的候选人。其次，在选举投票环节，人大代表有四个选项，一是对候选人投赞成票；二是对候选人投反对票；三是投弃权票；四是另选其他任何代表或者选民。理论上推导，在党组织推荐的候选人当选的情况之外，还可能出现以下三种投票结果：一是在等额选举中党组织推荐的候选人因得票未过半数而落选；二是在党组织推荐的候选人与人大代表提名的候选人的竞争选举中，人
7、大代表提名的候选人当选；三是候选人全部落选，人大代4表以另选他人的方式选出其他人员。在现实生活中，这三种情况都曾出现过。例如，第一种情况，在 2002 年底的湖南岳阳市的市长选举中，党组织推荐的唯一候选人在人大代表的投票中因得票未过半数而落选，后经过组织做工作在重新选举中当选；第二种情况，2003 年 1 月 6 日，在辽宁省抚顺市的人大选举中，由省委组织部推荐的两位副市长和两位市人大副主任都在人大代表的选举中落选，由人大代表联名推荐的三名候选人当选为人大常委会的副主任；第三种情况，在 1998 年山东济宁梁山县的“选举事件”中，组织提名的县长候选人以大比例选票落选，该县县委党校校长刘慎刚以高
8、票被人大代表以另选他人的方式选举为县长。2（P292-293）当然，在已有的案例中，还未出现非共产党员当选的情况，但法律和制度都没有规定人大代表联名推荐或另选他人必须是共产党员，若任其发展下去，出现非共产党员当选的情况也并非不可能。 无论出现上述哪一种状况，都使中国共产党的执政地位处于尴尬境地，对哪一级党组织来说都是极其严重的政治事故。由此可以理解每当换届选举许多各级党组织都如临大敌如履薄冰，甚至不惜以违法的手段去操控选举。如不允许人大代表联合提名；组织推荐虚假的差额候选人；领导出面对人大代表提名的候选人施压，让其主动放弃候选人资格；在投票时派人站在人大代表身后监视其投票，等等。也正是基于担心
9、上述情况的出现，党组织反过来加大了对人大代表选举的控制，组织认可成为第一要件，大批政府官员成为人大代表，甚至把人大代表当作荣誉称号授予一些先进模范人物和文体界名流。人大代表选举完全成了走形式，被人称为“确定性选举”或“安排性选举” 。在这种模式下，很多“选出5来的”人大代表既没有参政议政的兴趣，更没有参政议政的能力，甚至黑社会性质犯罪团伙的头目（如刘涌）都可以因为某些不正当的关系与手段当选人大代表。公民的选举权受到损害，人民群众当家作主的基本权利被虚化。 三、改进党的执政方式 国家机关领导人选举中存在的问题表明我国现行的选举制度在设计上仍有漏洞。如何解决这一问题呢？有学者认为：“在执政党既定的
10、前提下，再由人大通过选举产生一府两院是一种冲突性的制度设计” ，主张“取消人大组织政府的权力” 。3笔者认为此说不妥。其一，我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民” ，人民行使权力最重要的途径就是选举人大代表，然后由人大代表选举产生各级国家机关及其领导人，这是一条完整的权力授受关系的法定链条，取消了人大组织政府的权力，人民当家作主的权力无从体现，政府行使国家权力也没有合法性。其二，中国共产党作为唯一合法的执政党，其执政地位无需再议，但中国共产党是一个有着 8 000 多万党员的组织，具体由其中哪些党员去组织政府行使国家权力，这不仅需要经过严格的党内选拔，还需要经过人大代表选举的合法程序
11、，接受人民的选择和监督。选举是把党的执政权与公民的选举权联系起来的一个重要环节，必不可少。 笔者认为，解决国家机关领导人选举中存在的问题必须改进党的执政方式。所谓执政，就是组织政府的权力。既然中国共产党是中国唯一合法的执政党，那么在制度设计上就只能由中国共产党独享政府领导人的提名权，要修改选举法和地方政府组织法，取消人大代表的联合提名权和“另选他人”的权力。对于党组织提名的候选人，人大代表的投票6可以通过，也可以不通过。在出现不通过的情况下，党组织必须另换人选，重新选举。这里需要说明的是，不能想当然地认为党组织一贯英明正确，党组织提名的候选人就必须通过。试看那些锒铛入狱的贪腐分子哪一个不是党组
12、织提拔任用的？对于人大代表不通过党组织提名的候选人，也不能扣不坚持党的领导的大帽子，这里针对的是具体的某个人而不是党组织。 这里还涉及到一个重要问题，即人大代表中的共产党员是否必须无条件地支持党组织提名的候选人？我们认为，党组织可以号召人大代表中的共产党员支持党组织提名的候选人，但不能硬性规定必须支持。因为，人大代表中的共产党员实际存在两种身份，一是作为执政党的成员；二是作为民意机关的代表。在党内提名政府领导人候选名单时，作为执政党的成员既可以对被提名人表示同意，也可以保留意见，最终肯定是按照少数服从多数的原则确定候选人。进入人大选举，人大代表中的共产党员作为民意机关的代表，是代表人民行使选举
13、权力，共产党员只是其私人身份，他当然可以按照自己的意愿投票，因为他是人民的代表，理论上他的意愿亦即人民的意愿。 由于党组织独掌政府领导人的提名权，中国共产党的执政地位得以确保，在此前提下，人大代表的选举完全可以放开，实行竞争性选举，并逐步推行人大代表的专职化。只有这样，才能落实公民的选举权，保证人大的国家权力机关地位，真正实现人民当家作主。近年来，随着社会经济的发展，人民的权利意识逐渐增强，公民的选举权和被选举权越来越受到重视。2003 年在北京、深圳、四川、湖北等地的区县级人大代7表选举中，出现了一批自主报名参加竞选的公民。如在 12 月份的北京市区县人大代表选举中，多位民间公众人物参选，其
14、中有北京回龙观社区维权业主聂海亮，朝阳园业主委员会主任舒可心，热心青少年法律援助事业的律师佟丽华， “中国打假第一人”王海，以“反伪科学”出名的司马南，曾经联名上书全国人大对城市流浪乞讨人员收容遣送办法进行违宪审查的北京邮电大学教师许志永博士，等等。 “选举结果也颇具符号意义：私产维权者聂海亮和公共知识分子许志永高票当选。 ”4在2006 年和 2007 年举行的人大代表换届选举中，仅北京市十名选民联名提名的候选人就有三万多人。在 2007 年年底，也就是这一轮人大代表选举即将结束的时候，最后结束的江苏省就有一个乡镇一下子就出现了 29 名联名提名的候选人，他们要求当选人大代表为农民维权。20
15、11 年 5 月，江西新余钢厂内退职工刘萍自荐参加新余市渝水区人大代表的选举，并为此走上街头发表参选演讲，向普通公民普及宪法 选举法知识，让选区的选民认识和了解自己为民服务的承诺。5这表明，改革人大代表的选举制度势在必行。 从党的建设角度来说，人大代表选举可以看做是检验共产党员先进性的试金石，共产党员要积极竞选人大代表。理论上讲，共产党是无产阶级的先锋队，始终代表着中国最广大人民的根本利益，共产党员理所当然得到人民的拥护，在人大代表选举中胜出。如果有共产党员在人大代表的竞争选举中落选，那只能说明这位共产党员是不合格的共产党员。1953 年第一次全国普选时，周恩来总理曾经指出：“我们应该通过选举
16、来检查工作和考验干部。能不能选得上决定于人民的态度，如果你工作8做得好，人民当然会选你。有人认为只有共产党员才能被选上，这是不对的。即使是共产党员，如果人民不信任你，也选不上。 ”6（P245）在革命时期，严酷的斗争环境使我们党形成了密切联系群众的优良传统；革命胜利后，外在的压力没有了，脱离群众成了执政党最大的危险。人大代表的竞争性选举是民意的集中反应，可以促使每一位共产党员必须密切联系群众，从而保持共产党员的先进性和党执政的合法性。 早在抗日战争时期，为了团结各阶层人民共同抗战，中国共产党就在政权建设中推行“三三制”原则，即共产党员在根据地民主政权中只占三分之一的人数。这是何等的胸怀和自信！
17、在这种情况下如何保证党的领导权呢？毛泽东指出：“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。 ”7（P742）新的历史条件下，党全面执掌国家政权，在人民代表大会制度中通过真正的选举把党的执政权与公民的选举权结合起来，还是应当主要依靠共产党员“在质量上具有优越的条件”来实现党的领导和执政。 参考文献： 1王长江.正确认识选举N.北京日报，2006-09-18. 2李凡.中国选举制度改革M.上海：上海交通大学出版社，2005. 3张杰.中国民主建设中的政治权力配置方式D.北京：中共中央党校博士学位论文，2006. 94黄卫平，邹树彬，唐娟.2003 年人大代表竞选的群体效应：北京与深圳比较J.人大研究，2004， （4）. 5李凡.建立一个能够反映选民意愿的选举制度J.领导者，2011， （41）. 6周恩来.周恩来统一战线文选M.北京：人民出版社，1984. 7毛泽东.毛泽东选集（第 2 卷）M.北京：人民出版社，1991. 责任编辑、校对：杜莹
