1、1论公共政策效能的衰减机制内容提要 公共政策效能衰减分为有效衰减和无效衰减两种形式。公共政策效能有效衰减是公共政策效能运行规律的反映，而无效衰减是在公共政策效能没有正常释放的情况下发生的，是影响公共政策目标实现的主要因素。公共政策共同体中，不同行为主体之间行为取向的多元化和行为方式的分散化是公共政策效能无效衰减的主要原因。公共政策共同体中各行为主体以理解为目的的交往活动，是减少公共政策效能无效衰减的重要途径。现有制度设计上的不完善，导致公共权力一定程度上的垄断化、碎片化和异质化，这是造成公共政策效能无效衰减的根本的原因。打造有利于公共政策共同体中各行为主体在平等互动基础上的有效的和全方位、深层
2、次交往的制度性平台，实现公共权力在组织上、资源上和功能上的整合是克服公共政策效能无效衰减的根本途径。 关键词：公共政策效能衰减交往行为制度设计 作者陈绍芳，浙江工商大学马克思主义学院教授；王春福，浙江工商大学公共管理学院教授。 （杭州 310018） 公共政策效能就是公共政策对政策目标群体及其相关因素产生的影响，它是公共政策发挥作用的根据，是实现公共政策目标的前提。在公共政策运作过程中，常常发生政策目标无法实现或实现程度不高等现象，其中的重要原因就是受公共政策效能衰减的影响。探讨公共政策效能衰减机制，并予以有效的控制，对于提高公共政策的效能，有效地发挥公2共政策的作用具有重要意义。 一、公共政
3、策效能衰减的主要形式分析 公共政策效能衰减就是公共政策效能弱化的过程，这一过程可能是渐变的，也可能是激变的。公共政策效能衰减表现为两种形式，一种是正常衰减，一种是非正常衰减。区分两种形式的衰减意义重大，它决定了两种不同的应对策略。 探讨公共政策效能衰减问题，有必要对公共政策共同体中的各行为主体做一个相对的区分，主要可分为公共政策的制定主体、公共政策的执行主体、公共政策的目标主体和公共政策的关联主体。各行为主体以及它们之间的相互关系，构成了公共政策的共同体。之所以对他们都冠以主体的称谓，主要是要强调他们之间地位的平等性。公共政策效能是在公共政策共同体之中通过各行为主体交往形成的，也是在他们的交往
4、中运作的。公共政策效能的衰减也离不开各行为主体交往中的相互作用。正常衰减是公共政策运行过程中不可避免的现象。根据公共政策效能运行规律，公共政策效能在公共政策运行过程中都要经历一个由低效期到增效期，再到递减期这样一个周期。公共政策效能的正常衰减是公共政策运行周期的必经阶段，这恰恰为新公共政策取代旧公共政策准备了前提和条件。要考察公共政策效能的正常衰减，必须对公共政策效能运行周期进行具体的考察。在公共政策刚刚出台时都有一个效能不明显的阶段，也称为低效期。之所以如此，公共政策是作为一个体系在发挥作用，公共政策体系的有序运行是公共政策效能释放的必要条件。当3公共政策体系有序运行时，其体系实现了某种平衡
5、，公共政策效能在这种平衡中有效释放。一项新的公共政策投入到原有的公共政策体系之中，必然打破原有的平衡，使公共政策体系的运行从有序变成了无序，公共政策效能的释放就会遭遇阻力，导致效能不明显，这时公共政策效能就处于低效期。其原因可以从以下几个方面进行分析，一是新旧公共政策之间有一个磨合期，因为，一项新公共政策刚刚投入到公共政策体系当中，公共政策体系中的原有公共政策对新的公共政策会产生一种排斥反应，两者的磨合需要一个过程；二是公共政策执行者执行新的公共政策需要一个准备期，执行者掌握新的公共政策，并制定出执行计划付诸实施也需要一个过程；三是公共政策目标主体的行为有一个调整期，目标主体在原有公共政策的作
6、用下已经形成了相应的行为方式，要按照新的公共政策的要求调整行为方式更需要一个过程，在这种情况下，新公共政策的效能无法释放出来。伴随着新旧公共政策之间的排斥反应的逐渐消失，执行者的准备阶段的结束，目标主体的行为方式开始调整，公共政策效能就会逐渐显现出来，而且不断强化，此时公共政策效能运行就进入了增效期。在这个时期，公共政策效能不断释放出来，其作用越来越明显。当公共政策效能逐渐递增直至达到临界点时，公共政策效能就开始衰减。这是因为在公共政策的作用下，目标主体甚至关联主体的行为按着公共政策的要求已经发生了部分改变或全部改变，公共政策所要解决的公共问题逐步得到解决，公共政策效能进入递减期。目标主体和关
7、联主体行为调整的过程，公共政策问题解决的过程，也就是公共政策效能衰减的过程。这种衰减是在公共政策效能发挥作用前提下的衰减，4所以也可称为有效衰减。公共政策效能的正常衰减是公共政策运行过程中的必经阶段，需要注意的是当公共政策效能衰减接近于零的时，应及时地终止原有的公共政策，以避免其效能向相反的方向转化，产生更大的负面效应。 浙江社会科学 2012 年第 3 期陈绍芳王春福：论公共政策效能的衰减机制公共政策效能的非正常衰减是公共政策效能在没有正常释放、没有有效发挥作用的情况下发生的衰减。对公共政策效能的非正常衰减必须予以足够的关注，它是影响公共政策问题解决和公共政策目标实现的关键因素。公共政策效能
8、的非正常衰减是在公共政策效能运行处于增效期发生的衰减。当公共政策效能运行经过低效期后开始进入增效期，公共政策效能本应逐步显现出来，并随着公共政策作用的有效发挥而不断增强，但是，由于种种原因公共政策效能没有显现出来或者显现不充分。这种现象在公共政策运行过程中，在体制、机制存在问题的情况下是经常发生的。它使公共政策问题不仅没能解决还有可能进一步激化，直接影响公共政策目标的实现。 如果对公共政策效能衰减做类型化的分析，可分为空间衰减、时间衰减和力度衰减。空间衰减又分为局部衰减和全局衰减；时间衰减又分为短期衰减和长期衰减；力度衰减又分为轻度衰减和重度衰减。掌握衰减的不同类型，可以更有针对性地采取不同措
9、施解决相关问题。特别是对那些全局性的、长期性的和重度性的衰减应予以足够的重视。 公共政策效能的非正常衰减，多发生在限制性的公共政策领域。公共政策从其作用方式的角度可以划分为鼓励性的公共政策和限制性的公5共政策。鼓励性的公共政策鼓励同其取向相一致的行为，并通过利益倾斜的形式调动目标主体和关联主体的积极性，激励他们强化自身的行为，以此来达到公共政策目标的实现。通常鼓励性公共政策的效能具有放大效应。限制性的公共政策限制同其取向不一致的行为，约束目标主体和关联主体的行为，促使他们弱化或者改变原有的行为，这种改变可能导致原有利益的某种损失。因此，必然遭到目标主体和相关主体某种程度的抵制。通常限制性公共政
10、策效能具有收缩效应。在这种收缩效应的作用下公共政策效能就会产生非正常衰减。公共政策主体要实现公共政策目标，对这种非正常衰减必须进行控制和预防。弄清楚导致公共政策效力非正常衰减的深层次的原因，有针对性地采取有效措施方能避免或减少公共政策效能的非正常衰减，有效发挥公共政策应有的作用。 二、公共政策效能非正常衰减的行为分析 公共政策效能的有效释放需要具备相应的条件，依赖于公共政策共同体中不同行为主体之间行为取向的一致性和行为方式的协同性，否则，公共政策效能的非正常衰减就不可避免。公共政策共同体是由公共政策的相关者组成的交往群体，是承载公共政策运行的载体。公共政策共同体中的不同行为主体，都是与公共政策
11、具有相关性的群体，他们手中各自都掌握着相应的资源，其中包括权力资源、物质资源和合法性资源，能够对公共政策效能的有效释放产生影响。按着不同行为主体在公共政策共同体中主要扮演的角色，可分为公共政策制定主体、公共政策执行主体、公共政策目标主体和公共政策关联主体。当然，这种划分只具有相对意义，在公共政策运行过程中不同角色之间并不是完全界限分明的，6在某些情况下会出现角色互换，在某些情况下还可能出现角色同构现象。因此，不同行为主体在功能上存在着多个主体具有同一功能，同一主体具有多种功能等现象。尽管如此，对公共政策共同体中各行为主体的角色做相对划分还是很有必要的，它是进行行为分析的前提。 公共政策共同体中
12、，不同行为主体之间行为取向的多元化和行为方式的分散化，使公共政策效能在各种力量相互掣肘中损耗，公共政策效能非正常衰减就成为必然。是什么原因导致公共政策共同体中各行为主体之间的行为无法形成合力，这是一个复杂的问题。首先，可以从认知的视角来分析。对同一个公共问题，同一个公共政策方案，由于不同主体认知结构和认知特点上的差异会形成不同的认识，认识上的不一致就可能导致行为上的不一致。公共政策共同体中的各行为主体由于文化环境、教育背景和生活阅历上的不同，知识结构、思维方式、认识能力等方面必然存在差异，面对同样的问题情境所形成的认识可能大相径庭，对公共政策问题会做出不同的界定，进而对公共政策目标的合理性产生
13、不同的理解，对公共政策工具的有效性形成不同的看法，导致不同行为主体行为上的多样化，甚至产生背离公共政策原则的行为，公共政策效能自然无法释放出来。 公共政策共同体中各行为主体的行为不能形成合力，更重要的原因来自于行为背后所隐藏的价值因素。价值取向上的不一致更容易导致行动上的抵牾。公共政策制定主体如果以公平为取向，而公共政策执行主体则以效率为取向，就不可能达到行为上的一致，反之亦然。此外，如果公共政策制定主体和执行主体认为秩序比自由更重要，以秩序为取向，7相反公共政策目标主体和关联主体则认为自由比秩序更重要，而以自由为取向，也很难产生一致的行为。公共政策效能就会在公共政策共同体中，不同主体相互矛盾
14、的行为中发生衰减。当然，对价值取向的分析并不如此简单，其中包含非常复杂的关系。 从公共政策制定主体角度分析，公共政策制定主体的价值取向必然渗透到公共政策目标和公共政策工具之中。在通常情况下，公共政策制定主体的价值取向同公共政策目标是一致的，但是，在公共政策制定过程中没有考虑到各种复杂的因素，对可能出现的不良情境防范措施准备不够充分。当公共政策共同体中的其他行为主体出现与公共政策目标相佐的行为或消极行为时，没有相应的应对措施予以纠正，只能任其发展，必然影响公共政策效力的发挥。然而，在有些情况下，公共政策制定主体的价值取向同公共政策目标存在着事实上的不一致，造成这种现象的原因是公共政策制定主体迫于
15、某种外在的压力，违心地确定同自己价值取向不一致的公共政策目标。外在压力可能来自于社会公众，也可能来自于某种强势集团。有时公共政策制定主体迫于社会公众的压力，作出具有象征意义的回应。象征性的公共政策不可能显现出实际的效能。 从公共政策执行主体角度分析，公共政策执行主体的价值取向是否同公共政策的价值取向相一致，成为影响公共政策效能的最主要因素。这主要表现为以下两种情况，一种情况是公共政策执行主体的价值取向同公共政策的价值取向相背离。这多发生在公共政策执行主体同时也是目标主体或扮演了目标主体的角色，或成为重要的关联主体的情况下。公共政策效能的有效发挥会导致公共政策执行主体利益上的损失，执行8主体或是
16、消极对待，或是极力阻挠公共政策的实施。另一种情况是公共政策执行主体被强势集团所绑架。某项公共政策的实施会导致强势集团的利益受损，强势集团依靠其强势地位左右公共政策执行主体，使公共政策执行主体的行为取向发生扭曲，产生与公共政策要求相违背的行为。公共政策执行主体本来是负责公共政策实施的，现在却成了阻挠公共政策实施的力量，公共政策效能不可能显现出来。 从公共政策目标主体角度分析，公共政策目标主体的价值取向同公共政策的价值取向是否一致和一致的程度，直接影响其是否能产生公共政策所期待的行为。公共政策目标主体是公共政策效能的受众和承载者，能否按照公共政策的期望调整自己的行为，对公共政策效能的发挥有更直接的
17、意义。公共政策目标主体能否按照公共政策的期望调整自己的行为，调整的程度如何，影响因素非常复杂。公共政策目标主体原有行为和公共政策期望行为之间的反差越大调整起来就越困难；公共政策目标主体原有行为内在依据的复杂性，也是影响其行为调整的重要因素。原有行为根据越复杂调整起来越困难，在这两种情况下公共政策效能非正常衰减的可能性比较大。公共政策目标主体原有行为持续的时间越长，需要调整的时间也会延长，公共政策效能衰减的时间可能会更长。公共政策目标主体原有行为的一致性程度越高，公共政策效能的衰减就越可能具有全局性，相反，一致性程度越低衰减就越可能是局部的。 从公共政策关联主体角度分析，公共政策的关联主体的构成
18、比较复杂，在公共政策共同体中，除了主要扮演公共政策制定主体、执行主体和目标主体之外的行为主体都可以称为关联主体。根据公共政策关联主9体同公共政策价值取向的关系，可分为取向一致的关联主体、取向中立的关联主体和取向相悖的关联主体。取向相悖的关联主体是导致公共政策效能非正常衰减的重要因素。他们在关联主体中所占的比重越多、取向越坚定，公共政策效能非正常衰减的可能性就越大，衰减的程度就越重。 克服公共政策效能的的非正常衰减，依赖于公共政策共同体中各行为主体的行为整合。通过整合使各行为主体在公共政策运行过程中达成行为上的一致，共同选择公共政策所期待的行为。公共政策共同体中各行为主体之间的行为，归根结底，要
19、通过在共同体中的交往而得到整合。“交往行为概念所涉及到的是至少两个以上具有语言和行动能力的主体间的互动，这些主体是使用（口头的或口头之外的）手段，建立起一种人际关系。行为者通过行为语境寻求沟通，以便在相互谅解的基础上把他们的行动计划和行为协调起来。 ”有效的和全方位、深层次的交往行为，可以达到认知上的一致和价值上的包容，进而带来行为上的整合。使公共政策效能在各行为主体的行为整合中有效发挥出来，减少非正常衰减。 公共政策共同体中各行为主体以理解为目的的交往活动，构成了行为整合的基础。由于交往的结构不同，公共政策共同体中各行为主体行为整合的程度也有所区别，在克服公共政策效能非正常衰减中发挥的作用也
20、存在差异。在不同行为主体交往的过程中，随着交往层次的不断深入，行为整合的程度会不断提升。以理解为目的的交往活动，根据理解的层次的不同可分为，理解行为的交往活动、理解认知的交往活动和理10解价值的交往活动。所谓理解行为的交往活动，是指公共政策共同体中的各行为主体通过交往彼此理解各自的行为，从而产生策略性行为选择，在应对计算的基础上使各行为主体的行为得到整合。这种整合是以顺应为基础的，是一种浅层次的行为整合。理解行为的交往活动仅仅是在应对中选择行为，解决的是行为的协调性问题。这在克服公共政策效能非正常衰减中可以发挥一定的作用，但作用有限。理解认知的交往活动就是通过交往各行为主体可在认识上达成一致的
21、交往活动。这种交往可以在沟通中达成共识，解决认识的一致性问题，从而产生理智性行为选择，使共同体的行为整合建立在认知共识的基础之上。这种行为整合是以认同为基础的，是一种层次较深的行为整合。这种交往活动在克服公共政策效能非正常衰减中发挥着重要作用。理解价值的交往活动可以达到各行为主体价值上的相互包容。各行为主体价值上的包容是以理解为目的的交往活动的最高层次。在交往中，他们理解和接纳各自不同的价值取向，并把它纳入到自己的价值体系当中，解决价值的融合问题，从而产生高度整合的协同性行为。在此基础上的行为整合是以内化为基础的整合，是价值包容基础上的一致性行为。只有达到如此境界，才能从根本上克服公共政策效能的非正常衰减问题。 三、公共政策效能非正常衰减的制度分析 以上是从公共政策共同体中各行为主体行为的角度，分析了公共政策效能非正常衰减的原因。各行为主体认知上的不一致和价值取向上的多元化，成为导致公共政策效能非正常衰减的重要原因。公共政策效能非正常衰减还有更深层次的原因。公共政策各行为主体之所以会产生同
