1、1论唐代后期御史台的政务官化摘要：开元十一年（723） ，唐代行政体制由三省制转变为中书门下体制。安史之乱结束以后，中书门下体制逐渐发展。作为司法监察机构的御史台，日益插手国家行政事务，从参与中枢决策，到在政务运行过程中承担部分文书传递工作，行使行政勾检职能和行政监督职能。御史台还直接侵夺本属于尚书省六部诸曹的政令权和事务权。御史台的政务官化倾向，使其在唐代后期的国家政务运行过程中居于重要地位，对原最高行政机构尚书省的地位和权力形成冲击。 关键词：唐代官制；御史台；政务官化；中书门下体制 中图分类号：14.242 文献标识码：A 文章编号：16724283（2013）01-0119-06 20
2、 世纪 90 年代末，刘后滨先生将开元十一年（723）以后的唐代行政体制定性为“中书门下体制” 。此后，学者们逐渐在此理论框架下探讨唐后期的中央官制。但是以往的研究主要集中在宰相机构、使职等领域，而对于在中书门下体制下职能和权力发生重大变化的御史台则无专门论述。实际上，御史台已经脱离了单纯的司法监察机构身份，积极参与到唐后期的国家政务运作中。本文旨在论证御史台政务官化的进程与具体表现，探讨御史台在唐后期国家政务运行过程中的地位与作用，从而深化对中书门下体制下唐后期中央官制的研究。 一、肃宗至德宗前期的御史台长官 2安史之乱爆发后，肃宗于灵武匆忙即位。其在位期间，唐王朝始终处于战乱中。战争所带来
3、的后果是国家政务运行陷入混乱，行政体制无法正常运转。在李林甫以胡人为节度使的政策和杨国忠专权直接导致战乱的背景下，新即位的肃宗对宰相怀有不信任心理。除了依靠权宦李辅国和布衣李泌进行统治外，肃宗亦借助于御史台长官，与宰臣抗衡。代宗广德元年（763）正月，史朝义自杀，安史之乱结束。十月，吐蕃陷长安，旋退。自此至德宗贞元（785-805）前期，唐王朝处于恢复行政体制运转阶段。开元十一年，宰相张说奏改政事堂为中书门下，作为常设合署办公的宰相机构，唐代行政体制由三省制过渡到中书门下体制。中书门下自成立之日起，直接握有对军国大政的决策权，并逐渐取代尚书省兼掌最高行政权。这种对尚书省最高行政机构职能和权力进
4、行侵夺的表现，即政务官化。安史之乱以后，大唐统治者认为只有重建唐前期的三省制，才能重现升平景象，因此战后改革的核心是恢复三省制下尚书省全国最高行政机构的地位。由于中书门下的政务官化趋势日益明显，为了防止宰相机构阻碍尚书省正常运作，代、德二帝通过赋予御史台长官（御史大夫和长官化的通判官御史中丞）对军国大政和重要常务的发言权，以遏制宰相权力膨胀。 至德二载（757） ，颜真卿于凤翔朝见肃宗，官拜御史大夫， “军国之事知无不言，为宰相所忌，出为同州刺史” 。大历（766-779）中，代宗为了制约权相元载， “征江西观察使李栖筠入朝，内制授御史大夫” ，“栖筠正身守道，无所顾惮，以酬任遇之恩中朝选用，
5、帝皆密访于栖筠。栖筠尽心，知无不为，四五年间，载充位而已” 。李栖筠以御史大3夫的身份，成为代宗中枢决策的参与者，致使宰相丧权。栖筠入朝前，代宗先征河南尹张延赏为御史大夫，其目的亦是“渐收元载权，以肃朝政” 。德宗前期，御史台长官与权相的争夺愈发激烈，且持续不断。建中时（780-783） ， “严郢为京兆尹兼御史中丞，时杨炎为相，恶其异已，诬以他罪，削兼中丞” 。卢杞为相期间，亦视御史台长官为其专权的大敌。韦伦以太常卿兼御史大夫， “伦处朝，数论政得失，宰相卢杞恶之，改太子少保” 。汾州刺史刘暹“刚肠嫉恶，历典数州，皆为廉使畏惧” ，卢杞“恐暹为御史大夫，亏沮己之所见，遽称荐于颀为御史大夫，以
6、其柔佞易制也” 。御史台长官凭借宪官身份，通过监察朝政，进一步获得对朝政的发言权，影响宰相对大政的决策。这种超越监察权限的举动，显然为君主所默许。贞元初，御史台长官与权相的斗争继续进行。御史中丞窦参“数蒙召见，论天下事，又与执政多异同，上（德宗）深器之，或参决大政。时宰颇忌之，多所排抑，亦无以伤参” 。此前，宰相皆可将敌对的宪官罢职，而窦参的政治生涯却丝毫没有受到影响。可见，这一时期御史台长官的决策权已经相对稳固。 君主在默许御史台长官参决军国大政的同时，还通过制敕正式授予其在国家重要政务方面的发言权。广德年间，代宗就规定：“文武百官及诸色人等，有论时政得失上封事状者，出后，宜令左右仆射、尚书
7、及左右丞、诸司侍郎、御史大夫、中丞等于尚书省详议可否，具闻奏。其所上封事，除常参官外，及有词理可观，或干能堪用者，亦宜具言。如详议官中，或见不同者，即任别状奏闻。 ”根据唐律疏议 ，不便于事的规定皆须经尚书省议定奏闻。战后重建时期，有大量措施需要改革或4重新制定，尚书省无力独立承担此项工作。为了避免中书门下分掌尚书省权限，君主临时授予御史台长官政务参决权。只是大唐统治者未曾预料，御史台长官与尚书省官员一同参详封事奏状，促进了宪宗以后整个御史台进一步脱离单纯的监察机构身份，对尚书省产生了消极影响。 贞元三年（787） ，恢复三省制的改革以失败告终。此后，德宗对臣下显露出极度不信任的态度，御史台处
8、于长期不置长官的状态。宪宗即位后，君臣关系恢复正常， “军国枢机尽归之宰相” ，中书门下体制趋于稳固。元和（806820）初，李元素以夙望召拜为御史大夫， “中外企听风采” 。只是御史台长官不再是肃宗至德宗前期的御史台长官，从此不复介入中枢决策，且丧失了对重要政务的参决权。但御史台却从整体上呈现出更为明显的政务官化倾向，并逐渐在唐后期国家政务运行过程中占据一席之地。 二、御史台职能的政务官化 唐代建立之初，初步确立了三省制，经过高祖一朝和太宗朝前期的调整，三省制趋于完善。尚书省由都省和六部二十四曹组成，行使最高行政机构的权力，在国家常务运行中居于首要地位。作为最高行政机构，尚书省也是国家公文运
9、行的最主要通道。法律明确规定：“凡制、敕施行，京师诸司有符、移、关、牒下诸州者，必由于都省以遣之。 ”即中央绝大部分下行公文都需经过尚书省。都省用以转发制敕和京师诸司公文的文书是“符” 。当公文经行都省时，都省需行使行政勾检权，负责勾检违失，并要保证公文内容在规定时间内下达并执行。换言之，都省拥有对国家常务运作的行政监督权。唐前期，奏抄是裁处政务的最主要公文。5中央百司和地方府州的常务基本上是通过状的形式汇总于尚书省，按照内容分别由尚书省相关曹司根据法令规定提出处理意见，制成奏抄，上呈君主画“闻”后施行。尚书省在与国家常务最密切相关的公文的上行过程中，承担传递工作。同时，尚书省也作为君主与诸事
10、务机构，以及诸事务机构之间联系的桥梁。众所熟知，在一般情况下，君主不与事务机构直接联系，相关政令是通过尚书省颁发的。而诸事务机构之间也需要以尚书省为中间环节进行业务往来。这些都是尚书省作为最高行政机构的重要表现。 当三省制向中书门下体制转型的过程中，中央各类机构之间的权力界限被打破，职能趋于模糊。安史之乱打乱了唐代行政体制的演进进程。经过战后一段时期的调整，中书门下体制日益稳固，各类机构逐渐在这一体制下重新明确了自身的地位与职能。一个机构具有多重职能，是唐代中书门下体制的显著特征。最初，君主意图通过赋予御史台长官对军国大政和重要常务的发言权遏制宰相机构权力发展，以保障尚书省权益。但结果却是元和
11、以后御史台整体在保持监察机构职能的同时，日益介入最高行政权，呈现出明显的政务官化倾向，对尚书省形成冲击。 最重要的表现是御史台在国家公文运行过程中，承担起传递部分公文的工作。首先，御史台在制敕下行过程中起到一定作用。李商隐曾于开成四年（839）为前御史中丞高元裕作谢表：“臣伏准御史台牒，奉恩旨，以臣不先觉察妖贼贺兰进兴等，宜罚两月俸料者。 ”此“恩旨”当为敕旨或敕牒。敕旨和敕牒都为正式王言。此敕不是通过尚书省符转发，而是由御史台以牒式转发的。大中二年（848）七月，宣宗决定寻访功臣6子孙， “图写真形进送” ，亦特令“御史台散牒诸州” 。早在大和三年（829） ，已有敕书要求给事中“自尚书省、
12、御史台所有制敕及官属累授不当，宜封章上论” 。可见，文宗朝以后，至少有部分制敕是通过御史台转发的，御史台成为制敕下行的重要途径。 御史台也负责转发部分中央诸司的下行公文。韩愈在担任袁州刺史期间，曾奏钱重物轻状 ，称： 右臣伏准御史台牒：准中书门下帖（牒）奉进止，钱重物轻，为弊颇甚，详求适变，可以便人。所贵缗货通行，里闾宽息。宜令百寮随所见作利害状者。 御史台通过牒式文书将由中书门下下发的公文转发给受文机构或个人。据此条史料，李锦绣先生特别指出：“由御史台而不是尚书省向地方下牒，殊值注意。 ”御史台以牒转发制敕及其他公文，御史台牒在一定程度上起到了尚书省符的作用，这是唐后期出现的新情况，明显有别
13、于“凡制、敕施行，京师诸司有符、移、关、牒下诸州者，必由于尚书都省以遣之”的规定。尚书省对经行省司的文书行使勾检权。既然部分文书已经改由御史台行下，那么相应的行政勾检工作应该同时转由御史台承担。 唐后期，法令规定范围外的事务激增，奏抄的使用大幅度减少，中央百司和地方府州的常务基本通过奏状上达君主批复。虽然奏状一般是经中书省转呈，但是御史台在奏状上行过程中亦发挥一定作用。 册府元龟卷 497邦计部河渠二记载： 元和十四年五月，御史台奏：“据山南（东南）东道观察使盂简7状奏，称得复州刺史许志雍状，请于复、郢二州界内修筑郑敬古陡，是兼塞断鸬鹚港壅截界水开地，有利于当道。又据荆南观察使裴武奏称，山南东
14、道筑堤及塞鸬鹚港，有害于当道。 ” 两道观察使修筑水利方面的奏状，不是通过中书省，而是由御史台呈递于君主。上奏事项又是普通常务处理，而非任何违法乱纪的事件。由于史料缺乏，目前并不能确定何种内容的奏状须经御史台转呈。不过，诸道奏状上达御史台，可能与诸道节度、观察等使带御史台官衔有关，这类官员名义上隶属御史台。考虑到唐后期诸道长官带宪衔的普遍性，地方诸多常务都可能是通过御史台转呈君主的。在这里，有一点需要强调，根据所引史料，虽然御史台拥有对奏状内容进行归纳，只将核心问题转达给君主的权力，但是御史台在转呈文状时无权提出处理意见。御史台在文书上行过程中的作用，是其在文书下行过程中作用的反向表现。台司承
15、担起传递文书的职能，正是其在中书门下体制下政务官化的主要反映。 御史台在传递公文的同时，也作为君主与事务机构，以及诸事务机构之间联系的纽带。开成元年，御史台奏请“秘书省管新旧书五万六千四百七十六卷，长庆二年已前并无文案。大和五年已后，并不纳新书。今请创立簿籍，据阙添写卷数，逐月申台” ，得到文宗批准。由于秘书省未能按规定从事写书工作，大中三年正月，御史台准敕牒省“应写书及校勘书籍，至岁末闻奏者，令勒楷书等，从今年正月后，应写书四百一十七卷” 。五年正月，秘书省“牒报御史台，从今年正月已后，当司应校勘书四百五十二卷” 。秘书省属于事务机构。御史台通过奏状，规范秘书8省的写书工作，在君主批准后，秘
16、书省每年应写、校勘书的具体数额，是经御史台准敕下达给秘书省的。而秘书省每月完成情况和每年预期完成情况也需先申报台司。从中可见，御史台是君主与事务机构进行联系的重要媒介。 元和十五年二月，太常寺奏：“内外命妇，请至朝贺参奉前五日，宗正寺、光禄（寺） 、内侍省计会进名，御史台具集日，转牒诸司，余准元和元年敕处分。 ”依奏。 宗正寺、光禄寺和内侍省都是事务性机构，承担命妇朝参过程中的具体工作，御史台则负责监察朝参事宜。只是御史台汇总并传递宗正寺等提供的信息给其他相关机构，并非履行监察职能，而是政务官化职能的反映。通过御史台，诸事务机构协同运作。御史台在唐后期常务运行过程的重要作用，清晰可见。 御史台
17、还积极将其在常务运行过程中的司法监督职能扩展为行政监督职能。为保证中央及地方各级官府有效运作，御史台多次提出重要建议，并被采纳。贞元四年，御史台通过商量状奏请诸文案必须按期发报。大和年间，御史台曾作出有关诸州刺史发日的规定，获得敕书批准。此外，唐后期两次明确下令大规模恢复四等官制的敕令，都是根据御史台的要求施行的。 大和九年九月甲子诏：“京诸司少卿监、少尹等并大卿监、大尹分曹视事，同裨大政。河南、太原等七州（府）少尹及大都督府左右司马、诸州上佐等，亦如之。 ”并从宪司之请。 大中四年七月，御史台奏：“司农寺文案，少卿不通判，有乖六9典 。 ”敕旨：“自今已后，九寺三监少列，宜与大卿通判文案。
18、” 四等官制是唐前期各级官府主要的行政运行模式，安史之乱前后逐渐遭到破坏，特别是通判官的虚衔化。御史台要求恢复通判一级职能，以利于政务处理，显然远远超出对不法之事的监察和弹劾。其对行政事务及行政效率的监管，已经深入到整个唐代政务运行过程中。 安史之乱后，御史台职能的政务官化是中书门下体制发展的组成部分。肃宗至德宗前期，君主赋，予御史台长官在军国大政和重要常务方面的发言权，使台司脱离了单纯的监察机构身份，借此介入国家常务运作。御史台转发诸种公文和制敕，履行行政勾检职能和监督职能，并在国家政务处理过程中起到纽带作用，在一定程度上对尚书省造成冲击。 三、御史台对尚书省政令权和事务权的侵夺 御史台在国
19、家政务运行过程中，分担了本属尚书省的工作，职能呈现政务官化倾向。与此同时，御史台还直接插手尚书省六部二十四曹负责的各类具体常务。唐前期，尚书省行使最高行政权，六部诸曹具有政令机构和事务机构双重属性。诸部曹对中央诸司和地方府州发出政令，指挥其具体执行之，同时亦亲自处理某些重要事务，如铨选、贡举等。御史台政务官化也表现在侵夺尚书省政令权和事务权两个方面。 有唐一代，御史台监察御史对尚书省事务起到直接的监督作用。 “若在京都，监察御史则分察尚书六司，纠其过失”御史台正是通过对尚书省部曹事务的监察，进而成功地将部分事务转由自身负责。这一过程始于开元年间，但至宪宗时，御史台才较多地获得了相关权限。元和元
20、年，御史中丞武元衡称“御史台公事至重” ，原因之一即台司履行了10部分原属于尚书省的权力。现在分别考察御史台对尚书省诸部曹的影响。先看吏部，御史台负责吏部所掌选官和条流诸机构官吏方面的事宜，其表现主要有二：一是与吏部共同勘检官员文案；二是亲身厘革官员定制。贞元四年九月下诏：“应被举官等令御史台及吏部检校勘资次，勿令逾越。 ”会昌二年（842）敕文规定：“自今后并须准格用荫，人数年限不得逾越。委吏部及御史台严加觉察，据其选授。 ”吏部南曹负责勘检选人资历。御史台和吏部一同对荐举和门荫选人进行资格认证，并非行使监察权，而是亲身参与事务处理。贞元初年前后，御史台曾代替吏部全权领导藩镇叛乱后重新设定官
21、吏数额的工作。陆贽草贞元改元大赦制和平朱讹后车驾还京大赦制 ，分别要求“其内外员及京城诸使名目，委御史审勘会商量” ；“应在京百司色役人及流外等，委御史大夫，即与诸司使长官审详商议，据见所掌事之闲剧，定额闻奏。 ”内外官员、京城诸使以及流外吏职和诸司色役人的定额由御史台条流，而无任何吏部官员参与。上述情况表明，御史台联合吏部或单独承担了吏部部分事务性工作。 御史台在唐后期国家财政体系中更是具有不可忽视的作用。御史台官员通过多种手段插手国家财政事务，财政官员亦借助御史台法权增加威势，双方形成紧密的联系，对尚书省户部造成严重影响。这种情况已由众多学者从不同角度和层面进行过阐述，此不多赘。 礼部方面，御史台并没有直接插手礼部最重要的贡举事务，却对礼部、祠部其他事务诸多干涉。元和二年，太常博士王泾请停玄、肃、代、
