1、1民主与效率的关系：基于社会治理模式变迁的考察摘要：民主与效率是社会治理关注的核心问题。社会治理中的民主与效率的关系是一个历史范畴，受制于政治与行政关系的演变。从总体趋势看，在由农业社会向工业社会、再向后工业社会演进的过程中，先后出现了等级统治、科层管理与网络治理三种社会治理模式，民主与效率的关系亦呈现出潜隐、冲突、协调三种不同形态，在一定程度上折射出社会治理价值观念的变迁规律。民主与效率的关系由冲突向协调转变，对现阶段中国社会治理价值观念的优化具有重要的借鉴意义。 关键词：民主与效率；社会治理；等级统治；科层管理：网络治理 中图分类号：D035-0 文献标识码：A 文章编号：1003-854
2、X（2013）04-0040-05 公平与效率是与效率搭配使用的最常见的二元表达式，相比之下，民主与效率的使用频率较低，公平与效率所受的关注程度远胜于民主与效率。从本质上说，公平与效率是资源配置关注的核心问题，民主与效率是社会治理关注的核心问题，而资源配置是社会治理的基本内容，公平与效率是民主与效率在资源配置中的具体表现。所以民主与效率是更具战略价值的研究课题。 有种近乎常理的观念认为。民主与效率天然就是相互冲突的。实际上，民主与效率的关系是一个历史范畴，在等级统治、科层管理与网络治理三种社会治理模式中存在不同的形态。在农业社会的等级统治中，2由于民主政治缺失、效率尚未获得其完整形态等原因，民
3、主与效率的关系处于潜隐形态：在工业社会的科层管理中，由于效率的阶段形态与民主相悖，以及政治系统与行政系统价值相异且存在交互关系等原因，民主与效率的关系处于冲突形态；在后工业社会的网络治理中，由于效率的高级形态与民主的目的趋于一致，以及协商民主、团队合作、社会资本等治理工具的运用等原因，民主与效率的关系处于协调形态。民主与效率的关系由冲突向协调的转变，对推动中国社会治理价值观念从“效率主义”向“民主与效率整合”转变具有重要的借鉴意义。 一、等级统治：潜隐的民主与效率关系 等级统治在此用以指涉农业社会的社会治理模式，即社会治理采用等级制的组织结构，社会治理活动的本质和表现形式都是统治行为。首先，农
4、业社会的社会治理组织是等级制组织。其主要依据如下：其一，存在一定形式化的层级结构。层级结构根源于血缘关系的亲疏远近，并以统治者的权威命令或者惯例等形式固定下来。社会治理组织在很大程度上可以认为是家庭、氏族等初级群体的副本，等级制亦往往以个人社会地位的层级结构形式出现。其二，缺乏现代意义上的专业化结构。社会治理组织的发育程度较低，只孕育出初级的等级制组织结构，未能在专业化的意义上孕育出现代组织结构。其三，运行方式的人格化。社会治理组织的运行，很大程度上出于统治者的个人意志，具有较大的随意性。尚不具备法制化、规范化的特征。总之，农业社会的社会治理组织远未达到科层制组织的高度，它只是一种等级制组织。
5、其次，农业社会的社会治理活动在本质与形式上都是统治行为。恩格斯认为，国家是3“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”时的产物。国家解决这些矛盾与冲突的基本手段，是政治统治与社会管理。值得关注的是，在农业社会中，政治统治与社会管理功能是含混的。社会管理不仅在本质上由政治统治所规定，甚至在形式上也不能取得独立性。正如亨廷顿所说。 “在中世纪的政府和都铎时代的政府之内，功能的专门化发展并不充分。都铎时代的英国政府是一种权力（即功能）混合的政府 ”，政治统治统摄了社会管理功能。 在农业社会的等级统治中，社会治理中的民主与效率的关系处于潜隐形态。究其根源，一是由
6、于缺乏制度基础与生活基础的支撑，等级统治中的民主政治缺失；二是由于效率从根本上说是现代性的产物，在农业社会中，效率甚至连其完整的初级形态都不具备。 等级统治缺乏民主政治的制度基础。等级统治，不论是君主专制、贵族统治还是中世纪的神权统治，都强调统治者或统治集团对权力的独占性，在这三种政权形式中，最高统治权的独占者分别为君主、贵族和教皇。等级统治还强调权力运行方式的人格化，以暴力为保障，要求被统治者无条件地遵从，更多显示的是不民主甚至残暴的一面。民主作为人类政治生活的一种组织方式，它强调公民对公共事务的平等参与，尤其是对政治决策的平等参与。很显然，在等级统治中，统治者对权力的独占性和权力运行方式的
7、人格化，是与民主不相容的。 等级统治缺乏民主政治的生活基础。一般来说，民主是一个适用于陌生人社会的概念。确切地说，公共领域是民主得以产生的生活基础。4在农业社会，古典公共领域被家庭领域所吞没，并且直到文艺复兴时期，它才以新的面貌出现。农业社会实际上是一个只有“私” ，却没有“公”的社会，表面上为“公”的事物，其实质还是“私”的。马克斯韦伯准确地把握了这种特征，认为农业社会的“政治团体彻底为一种领主和他的封臣之间的纯粹个人关系的体制所取代” 。正是由于这种“私”的特征，农业社会的等级统治中缺乏民主政治的生活基础。 效率从根本上说是现代性的产物，是在现代化进程中逐步获得其完整形态的。效率的完整形态
8、包括初级形态、基准形态和高级形态。其初级形态为时效，是人们关于效率的一种朴素观念；其基准形态为技术效率或投入一产出比，这是工业社会对效率的标准定义；其高级形态为社会性效率，这是后工业社会对效率的规范。 在农业社会中，效率尚未获得其完整形态。时效这种效率的初级形态在农业社会的治理中仅有不完整的体现。比如要几个月时间可以完成河流的疏浚，要几年时间可以完成大型宫殿的建造等等。这种时效观念，只是一个模糊而非明确的概念。其根源在于农业社会的时间一般与特定空间相联系，或者是根据有规律的自然现象来加以判定的，直到工业社会机械钟的发明与推广，造就了一种“虚化”时间的统一尺度。社会治理才有了统一的、精确的时间控
9、制。因此，在农业社会的治理中，作为效率的初级形态，时效也是发育不完善的。技术效率则完全是工业社会的产物，比率计算对数字的精确性要求与工业社会的理性化过程密不可分。齐美尔认为， “货币经济导致的实际生活的计算性，把世界转化成一道数学题，根据数学公式将世界的每一个部分连结起来” 。只有在这5种前提下，技术效率才有可能产生，并扩散到社会治理领域之中。与技术效率内在的理性化要求相反，农业社会的社会治理更多地是依赖于朴素的经验积累，理性化的想法与行为只是个别现象。社会性效率在现代技术水平下尚难纳入效率范畴进行测定，更遑论农业社会了。 二、科层管理：冲突的民主与效率关系 科层管理在此用以指涉工业社会的社会
10、治理模式。即社会治理采用科层制的组织结构，社会治理活动在本质上是管理行为。首先，工业社会的社会治理组织是科层制组织。马克斯韦伯称为科层制的组织形式在社会治理中取得了统治地位。与农业社会的等级制组织相比，科层制组织的主要特征包括：以法理型权威为基础，以成文制度为行动依据。并在权力层级基础上横向发展出精密的专业化结构。其次，工业社会的社会治理活动在本质上是管理行为。在迈向工业社会的过程中，行政系统从政治系统中分离了出来。这是政治现代化的重要标志之一。与结构分化相应，社会管理从政治统治功能中独立出来：国家层面的事务归属于政治统治，由代议机关与政党等政治系统来运行，而社会层面的事务则归属于社会管理，由
11、行政系统来运作。因此，工业社会社会治理活动的性质主要由管理而不是政治给定，它的本质是管理行为。 在工业社会的科层管理中，社会治理中的民主与效率的关系处于冲突形态。究其根源，一是效率的阶段形态与民主相悖，为民主与效率之间的冲突提供了历史前提；二是政治系统与行政系统的价值相异，使民主与效率之间的冲突成为可能：三是政治系统与行政系统交互关系的发生，使民主与效率之问的冲突由可能变为现实。 6效率的阶段形态与民主相悖，为民主与效率之间的冲突提供了历史前提。从历史演变的逻辑看，效率的阶段形态与民主相悖需要以民主与效率的真实存在为逻辑前提。工业社会催生了民主与效率。民主作为政治生活的一种重要价值。在文艺复兴
12、中得到张扬，并在工业化过程中得以付诸实践，成为现代民族国家基本的政治形态与价值诉求：效率的阶段形态，包括基准形态和初级形态，亦在工业社会的理性化过程中逐步发育成熟。但是，工业社会巾效率的阶段形态是与民主相悖的。技术效率是效率的基准形态，也是工业社会中效率的主导形态，它强调价值中立，因而拒斥民主等“价值既涉”的观念：时效是效率的初级形态，主要在技术效率难以实现的领域起作用，它也在一定程度上拒斥民主观念，“时间与人数定律”是其合理性的辩护。 政治系统与行政系统的价值相异，使民主与效率之间的冲突成为可能。在政治系统中，民主是首要的价值诉求，政治统治采取的活动准则是民主制。工业社会中的民主制主要包括：
13、政治官员由公民选举产生；选举自由、公正和定期进行；公民有权对政治事务自由发表意见；社团自治。政治系统运行的内在逻辑在于，通过选举更换官员以避免独裁，通过公民参政、社团自治以体现“主权在民”的价值和实现并保护民主。在行政系统中，效率是首要的价值诉求。威尔逊认为，效率是管理领域里的终极价值。马克斯韦伯明确提出，工业社会中的行政组织原则包括：法制化原则，组织中各职位权力的边界都南法律加以同定化；等级化原则，职务等级按照集权体制进行安排；非人格化原则，工作领域与私人领域严格分离；专业化原则，组织存在精细的横向分工，组织成员7需要深入的专业化培训。行政系统运行的内在逻辑在于，通过工具理性来达至效率的初级
14、形态与基准形态，进而实现社会管理的高效率。由此可见，在政治系统与行政系统出现结构分化的前提下，存在两类不同的行为主体，且在民主与效率价值诉求上各执一端，表明科层管理模式潜藏着民主与效率的冲突。 工业社会前期，由于政治系统与行政系统的相对独立运行，民主与效率之间的冲突并不突出。此间，代议制民主能保障政治民主，而又不造成过多的效率损失；政府“守夜人”角色也能保障社会管理效率，而又不过多地侵犯民主价值。从理论上看，如果政治系统与行政系统不存在交互关系，民主与效率在政治统治与社会管理中各自发挥作用，就不会存在民主与效率的关系问题。 工业社会中后期，由于政治系统与行政系统发生了交互关系，民主与效率之间的
15、冲突由可能变为了现实。20 世纪中期， “行政国家”现象凸显，表明政治系统与行政系统交互关系显性化。这种交互关系主要有两种方式：一是行政系统对政治系统的介入；二是政治系统与行政系统控制与反控制关系的建立。这两种方式都不同程度地导致了民主与效率之间的冲突。首先，行政系统对政治系统的介入会导致民主与效率之间的失衡。在哈贝马斯看来，从 19 世纪末开始，行政活动范围便开始大规模扩张， “守夜人”时代自治的公共领域被国家化了，公共领域开始转型。由于民主是现代工业国家的基本信条，因此，公共领域自治由政治统治层面认可，并由“守夜人”政府角色所保障。行政权力的扩张，从表面看是国家对社会的介入与征服，从深层看
16、则是社会管理的效率诉求对政8治统治的民主诉求的侵犯。这种侵犯会导致民主与效率价值诉求之间的失衡，到工业社会后期，这种失衡已经严重到影响行政系统社会管理的合法性。其次，政治系统与行政系统控制与反控制关系的建立，意味着民主与效率之间的直接冲突。从社会分工看，行政系统独立于政治系统，但从主权角度看，行政系统仍是政治系统的组成部分。古德诺认为，因为政治功能对民治政府永远是第一位的， “政治必须对行政有一定的控制”。这就要求效率服从于民主。工业化国家通常采取“环式民主”的模式，即通过从行政机关对立法机关负责，到立法机关对选民负责的循环，来实现行政机关对选民负责，以体现民主，在工业社会后期，南于行政权力的
17、扩张和行政决策与执行范围的扩大，行政机关甚至获得了（行政）立法权，而议会地位却在下降，议会对行政的控制能力受到削弱。政治系统的控制与行政系统的反控制，直接反映了民主与效率之间的冲突。只要科层管理不变，这种冲突必然会伴随着行政权力的扩张和政治权力对行政权力控制要求的增强而不断加剧。 三、网络治理：协调的民主与效率关系 网络治理在此用以指涉后工业社会的社会治理模式，即社会治理采用网络化的组织结构，社会治理活动本质上是合作行为。首先，后工业社会的社会治理组织是网络化组织。一般认为，西方发达国家从 20 世纪晚期开始步入了后工业社会，即贝克所言的风险社会。 “在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历
18、史和社会的主宰力量” ，科层管理中的行政控制、工具理性难以独立承载社会治理任务。网络治理在此背景下登上了历史舞台。发端于 20 世纪 70 年代末 80 年代初的新公共管理运动，9通过公共服务市场化改革等措施，将大量的公共服务提供职能转移至企业、社区、非营利部门和公民等非政府主体，从而形成了网络状的治理结构。网络化组织成为网络治理的组织形态，它是对科层制组织的深刻变革。其次，后工业社会的社会治理活动本质上是合作行为。社会治理活动在农业社会和工业社会是通过权力等级自上而下的命令实现的，在后工业社会则是通过政府与社会协同治理中的合作实现的。政府力量与社会力量的合作，是政府对后工业社会复杂环境进行理
19、性权衡的结果，也是民主发展的必然结果。 在后工业社会的网络治理中，社会治理中的民主与效率的关系处于协调形态。究其根源，一是社会性效率这种效率的高级形态与民主的目的趋于一致，民主与效率可以形成“伙伴关系” ；二是社会治理决策与执行活动中，网络治理借助协商民主和团队合作、社会资本等治理工具来实现民主与效率的协调，为民主与效率冲突的消解提供了实践基础。 在网络治理中，社会性效率与民主的目的趋于一致，民主与效率可以形成“伙伴关系” 。后工业社会中的效率更多体现为新公共行政学派所倡导的社会性效率，它强调公共利益的实现，具有较强的公共性色彩。不少学者亦明确提出，公共利益的实现应该包括在效率的形态中。而民主
20、的目的是实现人民的利益，社会治理中民主的目的即为公共利益的实现。效率形态的变革，使高级形态的效率与民主的目的趋于一致，民主与效率的关系由冲突走向协调由此成为可能。 在社会治理决策活动中，网络治理借助协商民主来实现民主与效率的协调。首先，协商民主是网络治理中的决策模式，它是社会治理中最10能实现民主价值的方式。民主“就是通过信息交流与共识来治理，在此过程中，公民通过与政府的协商使之直接对公民负责” 。协商民主主张让公民直接参与到公共事务决策中，并让政府直接对公民负责。因此，与“环式民主”相比，它能更好地实现民主。其次，协商民主可以是高效率的。协商民主能更好地实现社会性效率，因为它“提升公共决策理
21、性质量的前景”与维护社会公平的能力是其他模式难以比拟的，它能确保社会治理去做“对的事情” ，即确保治理活动符合公共利益。协商民主亦能实现民主与时效一定程度的均衡，因为社会治理本质上是地方性的，协商民主所涉共同体的规模是有限的，在这种情况下，决策既是民主的，也是有利于提高时效的。 在社会治理执行活动中，网络治理借助团队合作、社会资本等治理工具来实现民主与效率的协调。首先，团队合作能保证民主与技术效率的协调。团队合作体现了组织人本主义，同时拒绝领导或专家独裁，从而解决了执行活动中的民主问题。与科层管理通过统一命令、标准化与专业化来追求执行活动中技术效率的思路不同，斯托克认为，通过团队合作，找到“最佳的方法”去执行，才是实现效率的更优之选。其次，社会资本是民主与效率的黏合剂。普特南认为：“社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率” 。从结果来看，科层管理与社会资本最终都能够提高社会管理效率，不过与科层制的强制与命令相比，社会资本通过多元主体的相互信任、规范与网络来推动合作，无疑是民主和人性化的。 四、小结
