1、1民族自治地方自然资源权利研究摘要民族自治地方经济发展必须立足于自然资源优势。宪法和法律规定的民族自治地方自然资源权利并未得到实际保障。究其原因，不同利益主体在民族自治地方自然资源开发和保护中存在利益冲突。分析利益冲突与相关权力博弈表现，理清问题成因和解决思路，在认清相关分权机理的基础上，完善民族自治地方自然资源权利相关的顶层制度设计，同时，采取托管式有限自治的模式，是民族自治地方自然资源权利实现的当下路径。 关键词民族自治地方；自然资源权利；利益冲突；权力博弈；托管模式 中图分类号：D922.15 文献标识码：A 文章编号：1674-9391（2014）02-0053-09 自然资源是经济增
2、长的基础，这是发展经济学的经典论断。对于我国少数民族经济的发展，依赖于自然资源丰富性的优势、发展特色产业，至少是一个基本路径。然而，宪法和法律规定的民族自治地方自然资源权利并未得到实际保障，仍需加强研究。 一、民族自治地方自然资源权利的法定体系 从开发和保护自然资源的经济行为过程来看，民族自治地方的自然资源权利，应当包括产权确定、合理开发和利用、享受收益和分享利益、资源保护和生态恢复等方面。国家法律作出了如下特殊规定： 2宪法 （2004）第四条确立了“国家保障少数民族合法权利益”和“国家根据少数民族的特点和需要，帮助少数民族地区加速经济发展”等基本原则，是民族自治地方在自然资源方面特殊权利的
3、宪法基础。 民族区域自治法 （2001） （简称自治法 ）从民族自治地方自治权和上级国家机关责任两个方面进行了规定。关于自然资源自治权的规定有三项：1、依法确定本地草场和森林的所有权和使用权，保护、建设草原和森林（第 27 条） ；2、依法管理和保护本地自然资源（第 28 条） ；3、根据法律规定和国家的统一规划，优先合理开发利用可以由本地方开发的自然资源（第 28 条） 。关于上级国家机关责任的规定有五项：1、优先合理安排民族自治地方资源开发项目（第 56 条） ；2、支持金融机构对民族自治地方开发资源方面给予重点扶持（第 57 条） ；3、在民族自治地方合理利用本地资源、发展生产方面的投资
4、、金融、税收等扶持（第 63条） ；4、在开发民族自治地方资源时的利益照顾和利益补偿（第 65 条） ；5、在民族自治地方生态和环境保护方面的规划、组织、补偿和监管（第66 条） 。关于上级国家机关的责任规定，实际上是民族自治地方在自然资源方面享有的获取国家帮助权。 另外， 立法法 （2000）第 66 条和自治法第 20 条还确立了民族自治地方的立法变通权。有学者基于此，将民族自治地方自治机关在自然资源方面的立法变通权也列为民族自治地方自然资源自治权的重要内容1。笔者以为，立法自治权应当是一种更高位阶的自治权，既贯穿于各项具体自治权利之中，又超脱于各项自治权利，而且和有关获取国家帮助权之间有
5、一定交叉性，不适合将其简单地并入某一项具体自治权3之中来分析和论述。在本文中，应将民族自治地方自然资源立法变通权单列。 综上，现有法律确立了民族自治地方的自然资源权利基本体系，即：围绕关于自然资源开发和保护的四个经济行为阶段，规定了三项民族自治地方自然资源自治权、五项民族自治地方自然资源获取国家帮助权和民族自治地方自然资源立法变通权。其中，前两者是实体性权利，后者为保障性权利。 围绕这一体系的其它法律法规主要有：1、关于自然资源的法律法规。如：森林法 （1998）第 9 条和第 48 条、 矿产资源法 （1996）第 10 条、 矿产资源补偿费征收管理规定 （1997）第 10 条、 新疆维吾
6、尔自治区矿产资源补偿费征收使用管理办法 （2010）第 23 条，等等。2、 国务院实施若干规定 （2005）第 8 条细化了上级国家机关责任规定。3、民族自治地方法规。现行有效的涉及“资源”的民族自治地方自治条例立法有 187 部。大多数立法中“资源”的词频在 10-20 次， “资源”的词频在 20 次以上的有 19 部，最多的为凉山彝族自治州自治条例（2007）中“资源”的词频为 38 次。除极个别立法条文中的“资源”是指“人才资源” 、 “人力资源”或“文化资源” ，其余都是关于自然资源。民族自治地方还制定许多关于自然资源的单行条例。4、其它行政法规和部门规章中的相关条文。如，有关水库
7、移民等方面的立法。 二、民族自治地方自然资源权利的实现 （一）立法不足导致自治权难以实现 由于自治法规定的原则性、配套法律规定不具体以及自治条例4立法困难等原因，民族自治地方自然资源自治权更多的还是纸上权利，离实现还很遥远。 第一，关于“依法确定本地草场和森林的所有权和使用权，保护、建设草原和森林”的自治权。 草原法 （2002）并没有针对民族自治地方作出特殊规定。 森林法 （1998）第 9 条作出了“在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益”的原则性规定，第 48 条作出了“自治机关可以，制定变通或者补充规定”的兜底性特殊规定。 第二，关于“依法管理和保
8、护本地方自然资源”的自治权。现行法律并未针对民族自治地方作出特殊规定。一些民族自治地方的自治条例作出相关规定，但并未突破现有国家统一法律，多表述为“自治机关依照法律的规定，管理和保护辖区内的自然资源” 。 第三，关于“优先合理开发利用可以由本地方开发的自然资源”的自治权。目前，对于可以自主开发利用的自然资源种类以及如何优先合理开发利用，都无具体规定。 矿产资源法 （1996）第 10 条只是照搬了自治法的规定。 森林法第 9 条的规定也很原则。一些自治条例也作出了类似的原则性规定，如， 凉山彝族自治州自治条例 （2007）第27 条规定为“自治机关，对辖区内自然资源进行统一规划，优先合理开发利
9、用” ， 海西蒙古族藏族自治州自治条例 （2005）第 30 条规定为“可以由本地方开采的矿产资源，优先开发利用” 。在现实中，民族自治地方不仅没有享受到优先开发权，而且会因“国家规划开发、发达地区受益、全国人民买单、生态保护本地为主”的模式而利益受损。 5（二）立法不足、利益冲突和政策偏差导致获取国家帮助权的实现存在不足 从现实来看，国家在“优先合理安排民族自治地方资源开发项目” 、“支持金融机构对民族自治地方开发资源方面给予重点扶持” 、 “通过投资、金融、税收等扶持民族自治地方合理利用本地资源、发展生产”等方面长期开展了大量工作，如，西部大开发、兴边富民行动、集中连片开发规划、少数民族事
10、业规划等战略措施中均包涵了这些方面。究其原因，除了落实自治法 、发展民族地区经济的因素，国家自然资源多半都在民族地区，开发民族地区自然资源也成为一个影响国家经济的全局性工作。 然而，国家在“开发民族自治地方资源时的利益照顾和利益补偿”和“民族自治地方生态和环境保护”方面存在诸多问题：首先，国家在开发民族自治地方资源时，更多地是出于国家整体利益的考虑，多采取现代化的发展模式“一刀切” ，对自治法规定的“照顾当地少数民族群众的生产和生活”考虑不足、一些就业和再就业问题没有得到很好解决，或是有偏离少数民族传统生活习惯和背离少数民族特有经济生活方式的倾向，不利于少数民族经济生活“民族性”的保留和经济可
11、持续发展。其次，国家在开发民族自治地方资源时，对民族自治地方的“利益照顾和利益补偿”标准不科学、不规范，利益分享不公平，没有充分估计民族自治地方的生态环境代价。补偿的方式应当包括：资源补偿费和税收分享以及财政转移支付等。目前， 矿产资源补偿费征收管理规定（1997）第 10 条明确作出了对民族自治地方的倾斜标准。税收法律制度6在税收的标准、缴纳和分配上存在不足。财政转移支付制度自 1995 年建立，有一些转移支付项目涉及到民族地区资源开发利用和生态补偿。但该制度运行近 30 年仍未完备，操作标准和项目名称存在不稳定情况。 （三）立法体制、利益冲突等因素影响自然资源立法变通权行使不到位 现有民族
12、自治地方立法变通模式似乎难以突破制度性瓶颈制约和有关利益冲突限制，在自然资源变通立法上也一样。目前，民族自治地方自然资源立法有两种：现行有效的 147 个自治条例中有关于自然资源的条款；有关自然资源的单行条例。存在的问题有：五大自治区自治条例迟迟没有出台，已颁行的自治条例和单行条例多为原则性立法，大多自然资源自治立法并未真正体现“自治”的精神。好在近年新修订的个别自治法规取得了一定突破，如：凉山彝族自治州自治条例。 由于法律并没有清晰划定中央与民族自治地方的权力边界，使得基于立法变通权的自治立法过程带有明显的行政化特征，促使中央与民族自治地方分权模式异化为行政化分权模式2。实践中，自治区将自治
13、法规草案报全国人大常委会审批时，在非法定的必经程序中，也可能由于和国务院法规及其部委规章相抵触，而被否决3。这可能是目前为止五大自治区自治条例迟迟无法出台、自治立法“虚化”的最大原因。 “虚化”的背后，是国务院及其部委权力所代表的国家利益或者是部门利益的强势、民族自治地方利益表达弱势的表现。 综上所述，民族自治地方自然资源权利没有得到有效行使，民族自治地方、少数民族群众利益被“剥夺” ，亟需进一步分析其中的利益冲突7与权力博弈格局，完善有关制度设计。 三、民族自治地方自然资源开发和保护中的利益冲突与权力博弈 （一）不同主体的利益表现 1、国家利益 国家在民族自治地方自然资源开发和保护中的利益，
14、是国家整体的利益，包括经济开发利益与生态环境保护利益两个方面。国家经济开发利益，表现为国家基于总体经济提升和战略发展的需要，对重要自然资源的控制、管理与直接开发。国家生态环境保护利益，表现为对自然资源的适度开发、对生态的保护和对环境的治理。民族自治地方即是国家的自然资源富集地，又整体处于国家的西部生态功能区。国家对民族自治地方自然资源的整体战略是开发和保护并重，由国务院、国家部委和中央企业三种责任主体来贯彻。国务院是国家利益的总代表，国家部委代表国务院进行管理，中央企业在国家主导开发模式下直接参与。 2、国家部委利益 国家部委不仅在法律和国务院授权范围内代表国家对自然资源进行管理，而且还有自己
15、的利益，有“部委利益国家化”的倾向。由于国家行政管理体系不完善，行政权力存在不规范的情况，基于政绩的驱动等原因，国家部委可能会基于自身利益以国家名义实施一些不利于民族自治地方、地方企业或者是少数民族群众的自然资源管理行为。 3、中央企业利益 民族自治地方的中央大型企业比较多。中央企业作为第三种代表国家利益参与自然资源开发和保护的责任主体，也有自己的利益。除了技8术、资金和规模等方面的优势，在资源产权高度集中的体制下，国务院及有关部委的授权开发，使得央企在民族自治地方自然资源开发中具有天然优势，享有更多的垄断性经济利益。另外，央企的利益也是国家部委利益的延伸。可以说，垄断利益的维护和国家部委利益
16、的贯彻，是央企自己利益的主要表现。 4、地方企业利益 和中央企业相比，地方企业在民族自治地方自然资源开发中处于弱势。地方企业的利益更多地是谋求自身发展。但也不排除地方企业在本地自然资源开发中存在垄断利益。 5、民族自治地方利益 民族自治地方利益主要有：实现自然资源自治权和获取国家帮助权，优先合理开发自然资源，在国家主导的开发中获得合理的利益分享，在利用资源、发展生产中得到国家的帮扶，在生态建设和环境保护中得到国家帮扶和补偿，以加快本地方经济的发展，改善地方财政，实现经济总量的提升、经济结构的优化、经济民族性的发展和保留，保护本地生态环境，实现经济可持续发展。 6、少数民族群众利益 少数民族群众
17、的利益主要表现为直接的物质利益：参与本地资源开发，获得劳动就业机会，增加收入；享受本地资源开发所带来的交通、水利、信息化等基础设施的改善，来发展生产；享受因资源开发带来的经济发展成果，提高生活质量。同时，少数民族群众还有着本地生态和环境不被破坏、原有传统的特色民族经济生活得以继续延续、持续享受9在秀美山川中健康生活的利益。 总体来说，国务院、国家部委和中央企业在国家整体利益上的一致性，中央企业和地方企业在追求企业利益最大化上的一致性，民族自治地方和少数民族群众在民族整体经济利益上的一致性。不同主体之间利益存在的冲突值得重视。 （二）不同主体之间的利益冲突和权力博弈表现 1、国家整体利益的让渡不
18、足会挤压民族自治地方和少数民族群众利益的实现 民族区域自治的核心问题是基于对少数民族权利特殊保护法律制度的中央权力和国家整体利益让渡问题。现行法律的模糊性、具体量化指标运用的困难性和“应当” 、 “可以”等原则性用语在法律规则中的大量运用使得国家整体利益让渡存在不确定性，更多地依靠国务院和国家部委“自觉” 、 “自由”甚至“自愿”地让渡权力和利益，必然会挤压民族自治地方和少数民族群众利益的实现。在国家的自然资源管理领域，在过去的“统一所有、分级管理”和当前的“统一所有、分级代表”的国有资源管理总格局下，国家对包括自然资源在内的国有资产分权配置一直持谨慎的态度，在此背景下对民族自治地方自然资源权
19、利进行特殊让渡，尚缺乏前置条件的完备。 其权力博弈表现为：国务院是自然资源产权的主体，拥有资源的所有权和控制权，民族自治地方政府在授权和许可下拥有部分使用权和经营权，如，石油天然气资源的所有权与开发权都集中于中央政府4；现有资源补偿费、税收的分享照顾以及财政转移支付等方式都是依靠国务院来决定标准和组织实施，权力和利益让渡标准的法律缺失和不完善，10使得民族自治地方自然资源法定权利的实现会因国务院和国家部委的政策调整而调整；民族自治地方想通过立法变通权制定自治条例来明确在本地自然资源开发和保护中的权力，构成对国家整体利益代表者（国务院及其部委）权力和利益最大化的一种“地方性否定” 5，必然会遭到
20、国家整体利益代表者的阻碍。 2、国家部委利益的异化会侵犯民族自治地方和少数民族群众的利益 除了前文提及的自治条例报批时非必经程序的被国家部委否决外，在具体的有关民族自治地方自然资源开发和保护的审批和照顾事项中，也会存在国家部委利益异化的情况。同时，部委权力的不规范，多部门对自然资源的交叉管理的混乱现象，直接影响了民族自治地方自然资源权利的行使。国家民委在有关民族自治地方利益问题上协调乏力。 其权力博弈表现为：没有哪一个省级人大或政府敢为了本辖区民族自治地方的利益而得罪任何一个国家部委，这直接关系到本辖区经济发展的很多关键性环节。面对部门交叉管理的情况，民族自治地方也束手无策。 3、央企的强势垄断利益与地方企业利益、民族自治地方和少数民族群众的利益发生冲突 首先，央企与民族自治地方经济发展目标不一致。民族自治地方希望发展附加值更高的资源利用和深加工项目，而央企以资源外输为主、难以考虑地方产业规划。央企的垄断性开发，压缩了地方企业和民营企业的市场份额，直接影响资源地政府经济利益。6其次，资源开发型央企，与当地经济相对割裂，并没有给当地经济发展带来繁荣，其经济形
