1、1能源约束下日本产业结构调整的行政机制的效果及其特点【摘要】20 世纪 70 年代，全球经济正式进入能源约束型时代。第一次石油危机之后，日本政府根据国际经济环境和本国国情调整了产业结构，为此实施的行政机制主要包括“宏观”层面的政策性行政机制和“微观”层面的法律规制。文章以第一次石油危机为例，详细分析了在能源约束条件下这两种行政机制的实施手段和方法以及分析行政机制的效果，并总结了行政机制的特点。 【关键词】能源；日本；产业结构调整；行政机制 【中图分类号】F416.2 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）09-0127-05 一、引言 能源是世界各国一切经济活动不可缺少的
2、基础资源。进入 20 世纪 70年代。石油正式取代煤炭成为人类第三代主体能源。全球经济进入能源约束型时代。爆发于 1973 年的第一次石油危机使能源极度紧缺的日本带来严重冲击，使其社会秩序的正常运转及国民经济运行造成了极大危害。面对这种危害，日本政府经过大约 10 年的时间，成功地将其产业结构调整为低能源依赖型，将产业结构重心由资本密集型的重化工业转向知识密集型产业，从而在最短的时间内摆脱石油危机的影响。在产业结构调整过程中，行政机制发挥了极为重要的作用。通过行政机制使能源价格2上涨所引起的产业结构短期失衡和经济增长停滞等问题得以解决，有效地调整了能源结构，从而降低了产业及经济发展进程中能源约
3、束的影响，从而实现产业结构升级、保持经济稳定增长的目标。在受到第一次石油危机冲击之后，日本政府调整产业结构实施的行政机制主要包括“宏观”层面的政策性行政规制和“微观”层面的法律规制。 二、政府的政策性行政规制 国家将权利机制通过行政权的形式移载入经济活动的措施即为行政规制。日本在行政规制的运用方面非常成功，其最为成功的地方就是制定与实施了指导式的行政规制。在日本产业结构调整过程中，政府根据相关机构对产业的发展提出的论证实施以计划、展望和劝告为主的指导式行政规制。 20 世纪 70 年代初，日本政府确立了新的“产业结构设想” ，即1970 年通商产业政策构想 ，又称为“70 年代展望” ，其中提
4、出今后的产业结构目标是：实现知识密集型的产业结构。具体来说就是将产业结构从以重化学工业为中心，转向以知识密集产业为中心。 构想还确定了四种类型的“知识密集型产业” ，即研究开发集约型产业（电子计算机、集成电路相关产业等） 、高度组装产业（事务用机械、通信机械、数控机床、教育耗材等） 、知识产业（信息处理服务、教育相关产业、软件等）以及时尚型产业（高级时装、高级家具、电子音响、家用电器等） 。日本政府在“70 年代展望”中强调将上述这些知识密集型产业作为其主导产业优先发展。从而使这些产业在 70 年代以后开始主导日本经济的走向，并成为日本经济的支柱产业。 “70 年代展望”在日本产业政策发展史上
5、是3具有里程碑式的一个重要的纲领性文件。由这一“展望”可以看出，在石油危机爆发之前日本就已经确立了由重化学工业向知识密集型产业转型的发展道路，石油危机的爆发加快了这一转型的进程。伴随着石油危机的爆发，日本国内经济形势严峻，通货膨胀加剧，日元升值、贸易摩擦等问题相继出现，因此，为了适应这些变化，后来又对1970 年通商产业政策构想进行了修改。 1975 年制定了产业结构的长期展望 （又称作“1975 年展望” ） ，其主要目标是要在保持经济稳定增长的基础上，发展具有低能耗、低污染、高附加值性的知识密集型产业，促进产业结构升级。并分别从满足国民需求、节省资源和能源、发展技术密集产业、国际间经济合作
6、、产业结构与环境保护的协调等方面进行了具体设定。 1980 年 3 月公布了80 年代的通商产业政策展望 （又称为“80 年代展望” ） ，它重新规划了日本在后石油危机时代到 90 年代的经济发展方向，提出了三点新的“宏观目标”：一是从国际关系方面出发，加强与世界各个经济体的相互依存关系，对国际社会作出贡献。二是从自身资源环境出发，将“技术立国”定为基本国策。以克服日本国内的能源约束环境。三是从经济发展质量出发，保证日本经济的“活力”与“富裕”同时并存。 “80 年代展望”还提出了“创造性知识集约化”构想，将主导产业设定为以尖端技术为中心的知识密集型产业进行重点扶植，最主要的就是通过主导产业的
7、发展最终带动所有产业都能实现系统化、专门化、反馈自动化以及软件化。 三、国家的法律规制 4国家倚重自己的政治权力，以法律、法令、条例、规则等形式来限制、规范和约束产业经济的行为准则即是法律规制。实际上，法律规制是对政府的政策性行政规制的具体执行。石油危机以后，日本对能源和产业给予了高度重视，相继出台了很多与其相关的立法。主要包括限制性立法和扶植保护性立法。 （一）限制性立法 为了控制日益恶化的产业公害，限制高能耗、高污染产业的发展，日本于 1973 年制定并通过了公害受损补偿法案 ，该法确立了有关于公害的纠纷中在民事责任基础上受害补偿制度，在此之前的处理方法仅是由肇事者和受害者通过民事裁决来解
8、决问题。 石油危机之后，能源价格高涨，日元大幅度升值。有些行业陷入萧条和衰退，出现了所谓的“结构性萧条产业” 。为了防止过度竞争，帮助这些萧条产业处理过剩的生产设备。使之平稳渡过危机时期，从而实现转型期产业结构的调整，日本对于这些萧条产业实施了以下调整政策。 第一，承认联合公司，允许成立“萧条卡特尔” 。在颁布于 1953 年的禁止垄断法中，对组建联合公司有明确的规定。但经济低速增长期， 禁止垄断法的实施也相对宽松，经过公正交易委员会的审批适时组建联合公司不受其限制。第一次石油危机后的调整期间，多种原材料型产业进行了联合重组，重组期平均为 8-9 个月。 第二，指导生产。这一政策包括：制定需求
9、计划、建议减产及限制时间等。制定需求计划是由政府主要负责部门在分析特定产业的发展情况的基础上提出需求计划书，再由各企业提出与本企业相适应的生产计5划。最后由政府主要负责部门综合政府和企业各自的需求计划提出最终的减产建议。建议减产是由通产省主要负责，就是根据各企业的设备使用和停用状况直接提出减产建议。省略了制定需求计划，这一点重点是针对合成纤维产业实行的指导。限制时间的实行期限是 1977 年至 1979年，是运输省针对国内 40 家大型造船公司进行限制生产的措施。日本政府根据整体产业发展情况和个别产业性质综合运用上述三种方式对相关产业的生产调整进行指导。 第三，于 1978 年 5 月起实施特
10、定产业安定临时措施法 （简称特安法 ）以及 1983 年 5 月起实施特定产业结构改善临时措施法 （简称产构法 ） 。 特安法的主要目的是对萧条产业的闲置生产设备进行统筹规划、统一处理，以期更有效率地调整萧条产业。其具体内容有：（1）对特定萧条产业的过剩生产设备进行统一处理。包括废弃、停用、长期搁置等。 （2）对萧条产业中闲置生产设备的增加进行严格限制或禁止。 （3）规定了不受禁止垄断法限制的原则，必须要征得公正交易委员会的同意。 （4）对于处理闲置生产设备所需要的资金，政府必须经过严格的审批，列出所需要资金的详细名目，并需要为此设立特定产业信用基金。 （5）根据不同的地区和行业制定相应的地域
11、政策、就业政策，如特殊萧条地区离职人员临时安置法（简称特离法 ） 、 特殊萧条业种离职人员临时安置法等。 在特安法开始实施后不久就发生了第二次石油危机，日本经济又一次受到了冲击。 特安法在第一次石油危机期间发挥了一定作用。但是由于其实施年限仅为 5 年，有些产业并未得到完全妥善的调整以及日本整个产业发展状况又在不断的变化，新出现了很多生产设备过度闲6置的产业，这些情况都需要更全面的调整。因此，1983 年 5 月日本政府又根据本国产业发展情况制定与实施了时限为 5 年的特定产业结构改善临时措施法 （简称产构法 ） 。 产构法与特安法都是希望通实施政策对闲置生产设备统一处理。从而有效地推进产业结
12、构的调整。产构法同样也规定了相关产业不受禁止垄断法限制的原则，极力促进生产、买卖的相互合作，同时对废弃资产、新增资产的税收也相应放松。 （二）扶植保护性立法 在日本战后实施的产业政策中。扶植保护性的政策一直居于重要地位，其首要任务是对支撑未来解决发展的产业进行保护和扶植，主要实施手段则是通过制定和实施各种产业结构改善法、振兴法等立法。如机械电子工业振兴法 航空工业法 纤维工业结构改善法 工业布局促进法等。 根据产业结构的知识密集化设想，日本政府于 1978 年制定了特定机械产业振兴临时措施法 （简称“特振法” ） ，明确规定加强对电子计算机、集成电路、飞机等尖端技术产业的政策扶持，对这些产业的
13、开发提供政策补贴，同时也对其实施税收优惠政策和金融投资贷款等优惠措施。电子计算机（包括硬件与软件）作为尖端技术产业的核心是政策扶持的重点产业。日本对电子计算机的研发始于 1952 年，在 20 世纪 70 年代之前已经颇具规模。1973 年的石油危机以后，电子计算机工业的发展更是获得日本政府的大力支持。1976 年设立“超大规模集成电路补助金制度” 。提供了 291 亿日元的补助金，获得了 1000 多项与集成电路技术相关的专7利。为了把微电子和计算机技术的广泛应用作为“通向科技立国之路” ，日本政府还于 1980 年提出了“技术立国”口号闭。 石油危机爆发之后，能源供给已经成为这一时期制约日
14、本经济发展的重要因素，日本对进口能源的高依存度使其在国际经济格局中处于非常弱势的地位。因此，与能源相关的技术开发成为重要且紧急的课题，日本政府在鼓励节能投资和技术开发引进等方面进行积极扶持。1974 年7 月，通产省制定并实施了“阳光计划” ，这是日本第一个综合新能源技术开发长期规划。政府投资一万亿日元以上，对太阳能、煤炭的液化和煤气化、地热能的利用、氢气的利用、海洋温差发电等进行技术开发。 由于日本在第一次石油危机之后积极采取节能对策和措施，因而第二次石油危机对日本造成能源方面的冲击相对较小。并且在重视开发新能源技术的基础上，致力于节省能源技术的开发，从 1978 年开始执行大规模的节能技术
15、开发计划，即“月光计划” 。 “月光计划”主要从大型节能技术、基础节能技术、民间节能技术的协助、节能技术的综合效果、节能标准化以及节能技术的国际合作这六个方面进行调研与开发。 ，四、行政机制实施的效果 石油危机之后，日本国内外经济环境发生了很大变化，日本政府根据这些变化做出了相应的应对，积极调整经济发展战略。通过制定与实施宏观上的“展望” 、 “构想”与微观上的“规制” 、 “立法”相结合的行政机制。将产业结构重心从高能耗的初级重化学工业转移至低能耗的知识密集型产业。行政机制的实施效果非常显著，具体体现在以下几个方面： 8（一）虽然经济增长率严重低于经济高速增长时期。但能够保持稳定增长 197
16、4-1975 年的石油危机之后，日本经济陷入长期的萧条之中，经过一段时期的调整，从 1977 年末开始，逐渐走出“萧条隧道” ，转入景气上升局面。20 世纪 70 年代后期的 4 年内，即 1976 年至 1979 年，日本的实际增长率为 5%，这与经济高速增长时期的 10%相比，刚好下降了一半，因此，可以说日本确实进入了“低增长时代” 。但是，与世界上其他受到石油危机冲击的工业发达国家相比，日本经济这样低速的增长已是非常难得的“高增长”了，因为在 20 世纪 70 年代后半期，美国与西欧的增长率不过 3%左右。从这个意义上可以说，日本经济在这一时期也的确是“稳定”增长的。 （二）进一步改善了
17、出口商品结构 第一次石油危机之后，日本形成了以微电子、生物工程、机械电子、光学机械等产业为主的尖端技术产业。随着“能源节约化”和“高度加工化”产业结构的形成，日本出口商品的结构也发生了变化。虽然日本出口总额中重化学工业品所占比例有所上升（由 1970 年的 72.4%升至1980 年的 84.4%） ，但其内容却发生了巨大变化，即钢铁、化工等消耗进口能源资源的产品所占比例下降，而微电子、一般机械等知识与技术密集型的产品比例大幅提高。知识、技术密集型的产品出口的增加在相当程度上弥补了其他商品出口的不振，使日本整个出口规模呈现出不断扩大的趋势。进一步推动了日本出口主导型经济的增长。 （三）进一步提
18、高了劳动生产率，降低了就业率 9日本在产业结构调整过程中实施的行政机制，使其在高新技术领域的开发方面取得了很大成就。以产业机器人和数控工作机为代表的机械电子装置给日本产业发展带来很大影响，到 20 世纪 80 年代中期。高科技的电子技术在日本国民生活和产业生产中已经占据相当重要的地位，这进一步提高了劳动生产率。高科技的应用提高了劳动生产率的同时，也对劳动和就业产生了影响。机器人、数控机床等高科技的应用替代了恶劣环境下和单调重复的劳动，这确实减轻了劳动，但却也带来了人员关系淡漠，以及工作分工过细、劳动自主性下降等问题。另一方面，在机械电子装置迅速普及的地方，就业的减少不可避免。劳动生产率提高，企
19、业考虑成本因素开始大幅裁员，很大程度上减少了在生产现场的工人。（四）能源结构日趋多样化。能源使用效率不断提高 经过积极的调整，日本在石油以外其他替代能源的技术开发方面取得了明显进展。能源消费结构向多样化调整，核能、太阳能、地热等新能源的开发受到空前重视，开发力度不断加大，比重不断上升；由于不断调整产业结构以及大力推行新能源开发和节能技术，日本一次能源国内产出有所增加，从而使能源消费种类更为多样化。日本国内能源消费总量的年增长率在经济高速增长阶段曾达到 12%。高于经济增长水平。而在经过实施行政机制进行产业结构调整一段时间之后的经济低速增长阶段，能源使用效率也不断提高，在经济保持稳定增长的情况下
20、，能源总消耗量基本维持在 11000PJ 左右，基本接近 1973 年石油危机之前的水平。五、行政机制的特点 10（一）具有权威性 “权威”是日本政府顺利实施预期经济发展目标的有利保障。从日本制定行政规制的机构组成便可以看出。日本的产业结构调整的行政机制具有权威性。 “产业结构审议会”隶属于通商产业省。产业结构调整的政策性行政机制的制定与实施。都是在其决定、参与和监督下进行的。这些机构既是产业结构调整中行政规制的的权威制定者一核心决策者和指挥者。在应对能源危机时期，日本进行产业结构调整过程中的行政机制，是通过拥有和使用行政权力来向外界传导和表现其权威性的。 （二）被动性 在 20 世纪 70
21、年代，日本国内和国际上发生了石油危机、贸易摩擦等一系列重大事件。日本政府的行政规制主要是围绕这些事件展开。当然对于这些事件并没有准确的预测和先知。而是在事件发生后进行弥补。这表现出日本在这一时期的行政机制具有明显的被动性。日本 60 年的经济发展策略实际上具有潜在的缺陷，只不过当时经济繁荣的景象掩盖了这些缺陷。日本在 20 世纪 70 年代面对的很多矛盾其实就是单纯追求增长速度、片面发展重化工业的经济发展策略所种下的恶果。 （三）灵活性 针对 20 世纪 70 年代所面临的问题。日本政府及时、果断地实行了行政机制方面的重大调整。通过“展望” 、 “设想”的手段进行宏观政策的调整，通过国家立法进行微观政策的调整， “宏观”与“微观”相结合。根据经济增长情况与产业发展状态及时制定、实施和修正相关产业政策。因此，日本经济在经历了第一次石油危机之后，经过调整后在 1976 年就
