1、1农村集体土地流转问题研究摘 要土地与资金是制约小城镇建设的两大瓶颈。在我国的新型城镇化进程中，农村集体土地的流转问题成为新一轮土地制度改革的焦点。天津宅基地换房模式因为基于村民自愿、土地承包权不变、土地财产功能释放等，从而创新性地实现了土地使用权流转、土地资金的双平衡。然而该模式在实际操作中存在所有权与使用权模糊、利益分配不均衡、农民生存与发展相矛盾等方面的问题。若推广该模式，应该进一步加强农民权益的保障，重视新城镇产业的发展，也要建立城乡统一的建设用地市场，并从多角度考察推行的可行性。 关键词宅基地换房；占补平衡；利益分配；保障功能 中图分类号F320.3 文献标识码A 文章编号1671-
2、8372（2013）04-0065-04 2005 年以前，天津市农村地区城镇化水平较低，存在环境卫生差、公共服务设施和基础设施配套不完善等问题。为了解决这些问题，天津市加快推进城郊地区城镇化进程，但在建设过程中发现土地和资金制约的瓶颈难以突破。为此，天津市提出了宅基地换房的创新模式。所谓宅基地换房，是在国家现行政策下，坚持承包责任制不变、耕地面积不减、农民自愿的原则，建设新型小城镇。农民可以按规定的标准以宅基地换取小城镇的住宅居住，原农村宅基地统一复垦为耕地，仍然发包给本村村民。 2从 2005 年下半年开始，天津在“十二镇五村”分批开展试点，试点涉及 129 个行政村的近 18 万农民，分
3、三批共 29 个示范小城镇试点规划建设，农民还迁住宅和公建共 2000 万平方米。截至 2013 年 6 月，天津先后规划批准了 48 个示范小城镇试点，涉及 683 个村和 100 万农民。示范小城镇试点规划总面积 5800 万平方米，总投资 3000 亿元，目前已累计开工 4400 万平方米，竣工 2500 万平方米，完成投资 1500 亿元，基本建成 23 个示范小城镇村，45 万农民入住小城镇。 一、宅基地换房模式的运行特点 （一）村民自愿，置换加补偿 天津宅基地换房是建立在村民自愿的基础上，当一个村 90%以上的村民提交了换房申请之后，村委会和镇政府才能签订换房合同，换房政策和标准由
4、镇政府根据前期的调查和测量数据、征求多方意见后制定。其中数据来源于城建规划部门对各镇进行的房屋普查和测量以及由村民委员会成立的工作小组所确定的村民身份和数量。 具体的换房标准为：主房和商品房 1：1 进行置换，附房和商品房2：1 进行置换，院落空地不参与置换。人均达不到 30 平方米的，补到人均 30 平方米，补偿部分需要支付差价。另外，每个村庄需评估每户主房的价值，据此计算出全村每平方米的均价作为基准数，如果主房的每平方米估价高于基准数，则补偿超出的部分。如果低于基准数，村民需要补齐差额。如某三口之家，原住房 50 平方米，按人均标准应换得 90 平方米商品房，那么，其换取的 90 平方米房
5、屋中，超出原住房的 40 平方米，需交纳 400 元/平方米600 元/平方米的差价。如果原住房是楼房，3其估价高于全村的基准数，农户获得商品房之后，还可以额外获得政府补给的 300 元/平方米400 元/平方米的补贴；如果原住房是土坯房，其估价低于全村的基准数，那么农户获得新房后，需向政府交纳 200 元/平方米的补差1。 （二）土地与资金双平衡 宅基地换房模式在小城镇建设中突破了土地和资金的制约瓶颈，最终实现了双平衡。土地平衡是指在小城镇建设过程中，耕地数量不减，并能够归还国土资源部给村庄的建设指标。其具体做法是将村民集中居住后腾出的宅基地统一复垦成耕地，归还村庄原有耕地指标后，余下的土地
6、转为经营性用地，这样既实现了耕地占补平衡，又有节余的土地。 实现资金平衡所运用的方法是“先抵押贷款，再财政返还” 。整个过程形成一套“政府引导，市场运作，统筹安排，资金平衡”的投融资体制。具体的操作流程为：区一级政府建立小城镇开发建设投资机构，以土地出让收益权作为抵押担保，向国家开发银行申请贷款，贷款资金用于小城镇农民住宅及相关配套设施的建设，同时以节余经营用地的土地出让金作为还款来源2。 （三）保障功能的弱化与财产功能的释放 物权法明确规定，农民享有宅基地的用益物权，它赋予了农民对宅基地排他性的占有、使用和收益权利。宅基地的所有权属于集体，在宅基地上建造的房屋没有产权。所以，在法律规定的范围
7、内，农村的宅基地不能够进入市场流通，也不允许进行抵押贷款等，它所体现的是一种保障功能，保障农民居有定所。 4在天津宅基地换房模式中，宅基地的内在价值得以显现，农民还迁后多余的宅基地进行复垦，在实现耕地占补平衡后，剩余的土地转为国有经营性用地，通过招拍挂方式实现市场流通，释放了宅基地的财产性功能。只是对于农民而言，没有分得这部分财产性收益。宅基地换房其实是一种房地分离，这种置换方式的实质是以房换房，即农民以现有住房换得相应面积的楼房，再补偿部分差价等。农民所增加的财产性收益只是换得的城镇楼房的收益，不包括宅基地的价值。 （四）产权的易主和承包权的不变 宅基地的所有权属于村集体，农民享有宅基地的使
8、用权。按照现行法规，农民获得的宅基地使用权是无限期使用权，农民可以在宅基地上建造房屋、工棚等建筑物，但在宅基地上的建造物是没有产权的。 置换后，农民拥有所换得房屋的产权及相对应面积土地的建设使用权，房屋可以在市场上流通，但要求置换的房屋必须 5 年之后才能够上市。房屋能够进入市场流通就更好地体现了其财产功能。农民选择置换后，对原有宅基地不再享有用益物权，原有宅基地以及村庄的其他建设用地统一复垦，在保障一定的耕地指标后，剩下的转为经营性用地。这个过程实际上是集体土地产权向国有土地产权的转变，地方政府拥有了土地出让、土地划拨的权力，同时村集体在转让产权的同时也把相应的利益转出去了，不能够享有宅基地
9、的财产性收益。 置换前后，承包权不变，即农民对耕地的承包责任制不变，但由于新的集中居住地往往距离耕地比较远，很多农民被迫放弃承包权。 二、宅基地换房模式的优势和不足 5（一）宅基地换房模式的优势 1.有效地保护了耕地 在农村集体建设用地流转的同时，并没有侵蚀耕地的数量，有效实现了耕地的“占补平衡” 。现行法律规定农村宅基地使用权不能自由流转，其出发点之一是保护耕地。但天津模式说明，通过置换方式，集体可以收回宅基地予以复垦，反而可以增加耕地。 2.实现了集约利用土地的目标 天津市环城 4 个郊区现有宅基地 27000 万平方米，规划新建小城镇仅需占地 6000 万平方米左右，除去市场开发用地，其
10、余 13000 万平方米都可以复垦为耕地或转为建设用地。 3.农民宅基地价值得以显现 这种创新模式将农民宅基地价值显现，使农村集体建设用地和城市国有土地市场相衔接，实现了农村地价与城市地价的接轨。 4.农民财产性收入增加 宅基地换房模式弱化了农村宅基地的保障功能，农民无产权的宅基地可以置换为有独立产权的商品房，其财产性收入大大增加。 5.土地流转和经营相结合3 宅基地换房项目由政府主导下建立的投融资建设公司进行运营，项目所需的大部分资金是以土地出让收益权为担保获得的抵押贷款。土地出让收益权来源于宅基地换房后节余的转为国有经营性用地的土地，政府通过招拍挂方式将土地价值变现，变现后的土地出让金弥补
11、小城镇建设资金缺口和农民的社保资金缺口。在整个运营过程中，政府和农户都6无需出资，通过土地的流转和经营就满足了建设资金需要。 （二）宅基地换房模式存在的问题 1.所有权与使用权问题 中华人民共和国土地管理法规定，农村土地的所有权归集体，一个农户拥有一处宅基地，使用权是永久性的。 物权法也明确规定，农民享有宅基地的用益物权，它赋予了农民对宅基地排他性的占有、使用和收益的权利。 在天津宅基地换房中，并没有考虑农民对宅基地的永久性使用权问题，更确切地说这种模式是“以房换房” 。农户退出的宅基地整理复垦，归还耕地指标后节余土地以经营性用地进行出让，而经营性用地是有使用期限的，当使用到期后，使用权还归农
12、民吗？这个问题交易各方都没有重视。 2.利益分配问题 首先，农民宅基地的价值在置换中未体现出来。 物权法第 121 条规定， “因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消失或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照征收征用的相关规定获得相应补偿。 ”宅基地换房虽然没有明确是一种征用行为，而认为是在农民自愿基础上的一种置换创新模式，但通过置换确实使农民丧失了宅基地使用权。作为农民生存权的保障，其价值理应在置换时予以考虑，而不仅仅是“以房换房” 。退一步来看，宅基地使用权是一种保障性权利，多数农民是免费取得的，所以在收回时无需给予农民补偿。但是村集体拥有宅基地所有权，置换中应该获得相应补偿。但在置
13、换办法中，未见有对村集体补7偿的条款。 在利益分配过程中，政府和开发商分得了更多的土地增值收益，农民的利益、权益很难保障。如试点之一的贯庄村，共有宅基地 142.8 万平方米，1910 户，平均每户 748 平方米。即使按照宅基地换房通常的做法，政府、开发商和村民各占 1/3 来计算，每户实际也应该得到 249.2平方米。而实际置换中，平均每户只有 75 平方米的有效置换面积4。由此可见，农户很难分得土地增值的收益。 3.农民生存发展问题 在收入来源方面，换房前，农民的主要收入来源是耕作农地，再辅以一些非农就业收入。换房后，尽管承包责任制不变，复垦后的耕地仍然发包给本村村民，但换房后农民居住地
14、距离耕地较远，来去不便，无形中增加了耕作成本。例如一些农户每天要花费 5 元公交车费去 20 里之外的地方种葡萄5，导致一些农民放弃责任田。而这些农民尤其是 40岁以上的在土地之外的岗位上处于劣势，他们很难在城市中找到适合的就业岗位，对他们来讲失地就意味着失业。而住进楼房后，各项生活成本又会上升，农民的生活负担较以前大大加重。为保障农民的生活，天津市的确也做了一些工作，例如为符合条件的适龄人口提供城镇居民社会保险，有些村镇在给予农民征地补偿款的基础上，每年给农民 600 元/亩的生活补贴，建设相关配套设施增加农民进城后的就业途径，但是实际操作并未达到预期的效果。有的农民进城后仍然没有工作，收入
15、比从事农业生产时有较大减少。所以土地换保障只是能够解决农民的基本生存问题，而无法解决农民的发展问题6。对华明镇示范村的问卷调查结8果显示，茫然的人群最多，占 39%，认为生活会糟糕的占 33%，认为总体上生活会过得更好的占 12%，认为会差的占 10%，坚信生活会更好的占6%。 4.政府自上而下主导问题 政府作为改革的主导者，自上而下进行改革探索，虽然可以提高城市化的净收益，却可能因为农民参与度降低而减少农民分享收益的比例。当然，若农民完全自由地参与交易虽可以提高其对净收益的占有比例，但交易成本的上升会削减其收益。权益均衡问题解决欠妥，可能导致部分农民不满。可见，如何协调利益主体之间的关系，使
16、农民参与度提高，又能降低交易成本，从而提高农民分享净收益的比例值得关注7。 三、宅基地换房模式的改进建议 （一）加强对农民土地财产权利的保护 宅基地复垦后形成的耕地原则上应当作为农民的财产权仍归原农户所有，绝不能由村、镇或新建小城镇的管理机构无偿收走。镇政府或村可以统一组织土地的规模化经营，但必须按时足额地向农户支付租金。在非自愿的前提下，也绝不允许以任何名义收回农民的承包地。新建小城镇内的农民转为城镇户籍后，原有承包地和宅基地复垦后新增的耕地仍应以财产权的形式予以保留。 （二）注重新城的规划和建设质量，将新镇的建设与产业发展相结合 建议其他地方在开展试点时借鉴华明镇在规划和建设方面的经验，要
17、通过高质量的规划和建设，完善基础设施配套，综合解决农民的绝大9部分问题。在新镇的建设过程中不能只考虑住的问题，更不能盲目地搞宜居类型的小城镇，要通过商住结合、建设与就业相结合的方式解决农民的长期收入来源问题。应当给农户搭配一部分产业用房或商住用房，允许农户利用这部分资产出租或自主经营，大力发展服务业。 （三）建立城乡统一的建设用地市场 过去，通过价格“剪刀差”等，农业长期为工业化做贡献，最近 10来年迅猛的城市化进程中，原本处于弱势地位的农民依然通过另外一种形式的价格“剪刀差”来哺育城市，那就是土地要素的价格。新型城镇化模式，要实现“人的城镇化” ，必须让农民从经济发展中平等获益，要让他们手里
18、的农地产权（使用权）真正被确认，并在市场的自主流通中实现其公允价值。建议建立城乡统一的建设用地市场，政府退出土地经营，回归土地管理。 四、天津市宅基地换房模式推广的可行性 天津市的宅基地换房模式之所以能够成功，除了模式本身的创新性与可行性，还有一些客观因素在促成模式的成功实施。因此该模式在其他地区复制时要考虑其适用性问题。 一方面，农民的生产、生活方式对土地依赖性不能太强，并且当地应具有较多的非农就业机会。这样通过该模式置换农民的宅基地，有利于盘活土地资源，释放宅基地的财产性功能。而在经济欠发达、产业基础弱、城市难以提供更多就业机会、农民强烈依赖传统农业的地区，强制推行该模式，可能会影响农村社
19、会稳定，导致社会矛盾产生。 另一方面，宅基地换房模式在城乡结合部和城郊实施比较可行，因10为这些地区的土地流转能够实现较高收益，从而可以弥补建设和社会保障资金的缺口。但对于不具备区位优势的偏远农村，盲目改革会带来许多问题。因此土地流转不可一刀切，必须符合各地的经济情况3。 五、结语 天津宅基地换房模式在坚持承包责任制不变、耕地总量不减的基础上，实现了农民的集中居住，并通过宅基地换社保等措施解决农民的生活问题。在该模式实施过程中，不但实现了耕地的占补平衡，还有节余土地可以转为国有经营性用地通过招拍挂方式出让，释放农村集体建设用地的市场价值，使农村地价与城市地价实现了接轨。但是通过宅基地换房，农民
20、是否真正获益还有待商榷，如很多农民由于距离承包地较远被迫放弃农地的耕作，缺少稳定的收入来源，尽管土地换社保能够一定程度上解决农民的生存问题，但难以解决其发展问题8。因此，新的制度或流转模式的设计应当充分考虑城市化进程中农民的利益保护以及集中居住后的生存发展问题，这里的利益保护，不仅要强调利益的分配，还要设法提高城市化的净收益9。此外，创新模式实施过程中要注重农民的参与度和满意度，体现农民的主体地位。 参考文献 1陈伟峰，赖浩峰.天津“宅基地换房”调研报告J.国土资源，2009（3）：14-16. 2崔宝敏.天津市“以宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式J.中国土地科学，2010（5）：37-40. 3蔡玉胜.农地流转“宅基地换房”模式的深层思考J.城市，
