1、1群众路线与基层政权的民主化改革【摘要】群众路线是党领导国家、治理社会的有效资源，执政党的治国理政离不开群众路线。基层政权是党领导群众的关键链条和基本依托，而群众路线是基层政权运作的内在支撑和基本规定。从政党、国家与社会发展的内在逻辑来看，政党执政是通过建构现代国家制度来掌握和运行国家权力的，即国家制度是政党执政的现代形态，现代国家制度的基本方面就是民主。在当代中国，群众路线在建构现代国家的同时，现代国家制度也赋予了群众路线民主的意义。作为基层政权支撑体系的群众路线就决定了基层政权建设的民主性，以群众路线推进基层政权的民主化就成为转型中国现代国家建设的重要战略基础。从基层政权的构成及运转看，群
2、众路线推进基层政权的民主化改革主要还是遵循民主的群众路线，立足于开发基层政权本身的制度资源推动基层政权制度体系的有效良性运转。 【关键词】群众路线；基层政权；现代国家；民主 【中图分类号】D252 【文献标志码】A 【文章编号】16740351（2014）02005311 群众路线是党的根本路线，也是党的政治优势。从中国传统帝国体系解体到现代国家建设的历史实践来看，群众路线是中共在革命中凝聚的政治财富，领导群众发动革命，依靠群众建立国家是党独特的立党建国路径。党执政以来，群众路线更是党领导国家、治理社会的有效资源，2执政党的治国理政离不开群众路线。在社会转型期，社会领域中存在的诸多问题倒逼基层
3、政权必须要作出调整，作出改革。但是基层政权的调整与改革不是孤立的，在现代国家制度的建构中，基层政权不仅是治理社会的重要力量，还是国家治理和现代国家制度体系的基础。因此，基层政权的调整与改革既需要充分运用和开发群众路线的资源效应，更需要将之置于现代国家制度建设的理论逻辑和实践趋势之中。 一、基层政权：政党领导群众的基本依托 马克思主义认为人民群众是实践的主体，是历史的创造者，是推动社会历史发展的决定性力量。共产党员“应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。 ”1809 作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党对群众的领导是实现党的领导的必然要求，在此过程中所形成的政党与群众的基本关系就在
4、于群众拥护与支持政党执政，执政党将党的意志上升为国家意志，通过国家政权领导经济、文化、社会等各项工作，尤其是通过基层政权开展和执行各项与群众利益相关的工作，维护群众利益，使得群众得到实惠。 社会由为数众多的不同个体组成，群众是政权的基础。在勒庞的眼中，群众被称为“乌合之众” ， “在每个社会领域，从最高贵者到最低贱者，人只要一脱离孤独状态，立刻便处在某个领袖的影响之下。 ”299党对群众的领导主要是依托思想上相互统一、组织上相互合作、结构上相互耦合的基层政权与基层党组织。中国传统社会讲“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅” ，其对于基层、对于民众的领导更多的是依赖于传统
5、社会的宗法伦理。在中共领导群众建立3国家之后，传统的宗法社会被打破，城市社区与市镇乡村成立了各级街道办、居委会、村委会与党委和党支部。政党通过执掌国家政权成为执政党，制定国家政策措施，以国家机器实现对政策的执行实施，以此来凝聚和整合群众，实现党对群众的领导。而具体政策的实施，依赖的是层层传达的官僚体系，最终的落实依靠基层市区乡镇政权。基层政权开展具体工作作用于社会大众，基层政权成了党领导群众关键的中间组织和链条，也就成了政党领导群众的基本依托。 基层政权是国家政权结构的基础。从法理与构成上来讲，我国基层政权包括农村与城市两部分，在农村，是指乡、民族乡、镇一级；在城市，是指不设区的市、市辖区一级
6、。基层政权实现了对于城乡社会角落的全覆盖，是国家政权的底层触角，是与群众直接打交道及与群众利益最密切的部分。基层政权作用发挥得好坏与效率的高低，直接影响群众对于政权与政党的认同，影响党群关系。从宪法与相关法律的规定来讲，基层政权建设及其所开展的工作主要有：社会治理、经济调适、开展政治生活与人才选拔、提供公共产品与公共服务等等。从理论与实践上讲，基层政权是国家政权的基础，基层政权所开展的工作直接联系普通群众，具有独特的综合性、敏锐性与适恰性等特性。基于基层政权所处的位置、所开展的工作的性质、所具备的权力与承担的责任，政党领导群众就必然依赖于基层政权来开展。而政党对群众的领导蕴含于基层政权所开展的
7、服务群众、服务社会的各项经济、社会工作之中。面对社会转型期基层党组织公信力的流失、干部心态的失衡与不作为、政府权威的失灵、社会管理的失控等方面的问题，政党通过思想上、组织上等途径和方式4对基层政权进行调适和领导，政党才能真正回归现代政党本色，发挥现代政党功能，成为超脱于基层政权与大众之外的“第三种力量” 。这样，既避免了对具体的、纷繁复杂的群众工作的直接管理和介入，又实现了对基层政权和基层社会的科学化领导。 二、群众路线：基层政权运作的内在支撑 在中国经验里，群众路线是在长期的革命、建设、改革的实践中创立和不断发展的，是中国共产党的根本路线。1981 年 6 月中共中央作出的关于建国以来党的若
8、干历史问题的决议简明地将群众路线概括为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。 ”3834 我们党历来强调和坚持群众路线，把群众路线作为我们党根本的政治路线、根本的组织路线和根本的工作路线。从中国的现代化发展来看，群众路线是中共在革命中凝聚的政治财富，以群众构建政党、从群众构建国家是中共独特的立党建国路径。因为，在总体上群众路线不仅是一种工作方法、工作作风、领导方法，还是一种认识论、组织原则和价值取向，它体现了政治原则与领导方法的统一，政策制定与政策执行的统一，利益表达与利益实现的统一。我们党就是依靠群众路线建立了政权，依靠群众路线巩固政权和发展政权，一定意义上说，群众路线是基层
9、政权运作的内在支撑。 基层政权运作的价值取向是为了群众。人民民主是社会主义国家制度的本质要求， 中国共产党在革命、建设和改革的实践中，一直把人民民主作为国家政权的根本价值取向。在“人民民主”这个概念中， “人民”是个政治概念，其本质就是人民群众的统治。在中国共产党革命、建国5的理论体系里，为了人民群众是一切理论和实践的基石。人民群众是社会的主体和主人，坚持把人民群众放在价值主体的位置上，国家政权的价值是为了满足价值主体的需要。邹谠就指出：“群众、群众动员和群众路线的观念，与公民的概念不同，它们是联系公众与个人、国家（或政权）与社会的两种不同渠道。在群众的概念之上，中共创立了与自由民主国家根本不
10、同的政治制度。 ”4130 正是在这个意义上，中国共产党把社会主义国家称为人民的国家。毛泽东指出：“人民的国家是保护人民的。有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己” 。51476 因此，在我们党的执政体系里，为了广大人民群众的根本利益便是基层政权运作的核心价值取向。在基层政权体系里，人民群众是基层政权的主人，为人民群众服务是基层政权的本质要求。马克思主义认为，在人民当家作主的国家，一切权力属于人民，人民群众是驾驭权力的主体，又是权力的客体，人民群众的根本利益是国家公共权力的归属、目的和宗旨。社会主义国家政权的诞生，使国家权力的公共性和服务性超越强
11、制性与专制性，真正体现了为人民群众服务的本质。实践中具体就体现为基层政权“执好政、用好权” ，在这种朴素话语的背后是对政党与政权、政权与群众关系的基本规定。这种基本规定体现在基层政权运转过程中的基本价值取向、组织原则与工作方法上，它要求基层政权秉持全心全意为人民服务的根本宗旨，以人民群众的根本利益为自身的根本利益，无论是党委、组织部门、统战部门还是群团组织都必须认识人民群众利益的至上性。在组织原则上坚持民主集中制，坚持集中指导下的民主与民主基础上的集中相结合，6不管党委、组织部门、统战部门还是群团组织，在决策、执行的各个环节，以民主集中制的方式听取群众意见。在工作方法上，坚持“从群众中来、到群
12、众中去” ，着重提高基层工作的科学性。对于党员领导干部而言，就是深入群众、深入基层，倾听百姓呼声、基层心声，虚心听取下属与群众的意见和建议。 政权体系是依靠群众路线建立起来的。群众路线对于中国共产党来说，最大的意义就在于革命时期它塑造了一个大众动员型的群众性政党，通过政党组织群众、动员群众、整合群众、教育群众，建立起了国家政权。在中共的建国逻辑中，党与群众的关系是国家政权建立的前提和基础。 “中国社会革命以阶级斗争为指导思想，从阶级观念中又引申出群众的观念，中国政党以它的严密的组织和逐渐强大的组织能力，去发动群众，组织群众，引导群众参与政治，所以在革命的过程，中国人民参与政治的格式起了数千年以
13、来第一次的根本变化，农民及贫苦大众下层阶级都变成政治生活中的重要角色，不少上升为干部，最高层的政治领袖也以他们为参考群体 ，这是共产党战胜国民党的最根本的原因。 ”64 革命中的共产党自身的历史使命和革命任务决定了其必须采取广泛的群众动员。汤森认为群众动员是指“获取资源（在这里是指人的资源）来为政治权威服务的过程” 。7102 这就要求党在政治、组织、思想等领域的路线、方针、政策等能够深入社会，甚至深入到具体的家庭和个人，被群众广泛接受，并能够按照政党的意志和理性进行有效整合，形成革命的强大资源。而无论是政治路线取得广大群众的拥护和支持，还是组织结构深入到乡村社会的组织与整合，还是革命理想和政
14、党意识形态的宣传，都离不开对群众的组织和动员，即群7众路线的运用。群众路线的运用就是要最大限度地组织和调动所有的社会资源， “党委要领导好社会主义建设工作，实现党的路线和政策，就必须不断地提高党的战斗力和党员的模范作用，充分地发挥政权组织和群众组织的作用。如果包办代替了政权组织和群众组织的工作，就势必把党的组织降低到非党组织的水平，削弱党的领导。 ”8108 运用群众路线动员群众最强有力的方式是从组织上动员群众。亨廷顿指出：“没有组织的参与就堕落为群众运动；而缺乏群众参与的组织就堕落为个人宗派。强大的政党要求有高水平的政治制度化和高水平的群众支持。 动员和组织 ，这两个共产党政治行动的孪生口号
15、，精确地指明了增强政党力量之路。能一身而二任的政党和政党体系可使政治现代化与政治发展二者并行不悖。 ”9371 这样，通过组织化的群众运动就爆发出了巨大的能量，一种以群众为基础的国家政权体系就出现曙光。 “共产主义运动通过党、军、政的连锁机构发挥作用。三个系统各有自己的组织，并与另外两个系统紧密配合。而且，每个系统都向外和向下深入整个社会，试图建立这一运动最终可以依赖的基层组织和群众基础。 ”10710 基层政权的运作以群众路线为中轴线。基层政权的运作也就是党的执政活动，主要的任务就是运用国家机器实现有效的社会治理，推动社会进步和发展。它包括选举、立法、执行、司法等政治过程，其实质就是收集、表
16、达、整合、实现、保障群众权益的过程，体现为政府在公共价值、公共物品、公共利益以及公共服务等方面满足群众需求的过程和程度。可以说，基层政权运作背后的中轴线就是群众路线。群众路线确保政权有效地运作。因为人大、政府和政协等政权主体能否在各自的系8统内通过合理的程序，制定有效的法律、制度和政策，取决于能否科学化表达和实现群众权益。在基层社会，不仅利益的结构是多样化和复杂化的，而且利益之间的冲突和矛盾也是多样化和复杂化的。于是，作为根本路线的群众路线一端联系着政府，一端联系着社会，并通过其组织关系和党员关系，沟通着各类组织之间的关系。这决定群众路线在化解基层社会矛盾和冲突中，具有联系广、覆盖面大、平衡力
17、强的机制优势。只有践行好群众路线，有效沟通党与群众的关系、政府与群众的关系，并在实际的工作中表达群众利益，保障群众利益，解决群众中的矛盾，在感情上、行动上和组织上凝聚和团结群众，才能协调党、政府与群众之间的关系，确保政权有效地运作。群众路线确保政权合理运作。人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度的良性健康运行都要以群众路线为贯穿主线。人大制度遵循一切权力属于人民的规定，密切联系群众，经常听取和反映人民群众的意见和要求，是法律规定的人大代表必须履行的义务。群众路线就规定了基层人大代表具有密切联系群众的义务，有效联系群众是人大代表有效履职的前提和基础，是群众实现自身权利保障的根本途径，基
18、层人大代表必须具备高度的群众性。毛泽东明确认为，人民代表会议就是政权工作走群众路线的最重要的形式，也是群众监督行政首长的基本方法、基本形式。11222-223 人民政协的主要职能被定义为政治协商，民主监督，参政议政。政治协商与参政议政是各民主党派、人民团体、少数民族人士与各界代表的一个意见表达的过程，在群众路线的作用下，这种意见或建议就是群众的意见，表达的是群众的利益，党对意见处理过程就是一个群众利益表达、整合与实9现的过程。同时，人民政协对国家事务的监督，其实质是一种有组织的反映各方面意见的群众性监督。基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一，只有在群众路线的实际过程中，居委会、村委会、职工
19、代表大会才能真正成为政党联系群众的制度化平台，才能发挥人民群众的主体性和创造性。 三、国家制度：政党执掌政权的现代形态 政党来源于社会，发源于群众。政党执掌政权的方式有很多，现代国家一般由政党执掌国家政权，故现代政治也是政党政治。从政党、国家与社会发展的内在基本逻辑来看，政党执掌国家政权并不是直接通过政党自身，尤其是简单通过统治的暴力机器，而是通过建构现代国家制度来掌握和运行国家权力，即国家制度是政党执政的现代形态。 第一，确立现代制度体系是现代政治发展和成熟的基本标志。现代政治的基本使命是为了创造有机的公共生活，在根本上，这种公共生活历来是由人和制度所构成。人类作为政治共同体走向文明的实质，
20、其实是建构制度和制度成长有机统一的过程。建构优良的制度体系是人类政治文明发展的最大诉求，也是现代政治发展和成熟的核心价值。亚里士多德认为“政治制度原来是全城邦居民由以分配政治权利的体系。 ”12109 新制度经济学的重要代表道格拉斯? 诺思认为， “制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范” 。13225-226 制度不仅仅包括一个国家的政治制度、经济制度和社会制度，它还应该包涵着特定社会的传统习俗和行为与文化模式，以及构成制度的规则、规定、规章等。在政治现代化中，任何政治共同体和国家都是为了创造一个稳10定且持续的现代制度体系，因为现代制度体系代表了一个特定社会里人们所制定
21、出来的和有组织的实践，它合理界定个人权利和公共权力的范围和界限，合法保障个人自由和社会机体的正常运行，其内核是民主、法治、共和、正义的人类文明一般原则和共识性价值。 “国家建设的最高境界就是制度的屹立， 它体现为两个方面： 一方面是制度获得有效的权威， 成为社会稳定和发展的基础与保障；另一方面是制度与经济、社会、文化高度契合， 获得广泛认同， 具有持久的稳定性和持续性。 ”14正如邓小平所说：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。 ”15333 现代制度体系是实现国家政权合理运转的依托，国家政权最为有效地运作其实就是现代制度体系的确立和运转。 第二，现代国家建构要求政党以国家制度的方
22、式执掌政权。从现代化趋势来看，现代国家是自近现代以来国家建构的基本趋向。在现代化已经启动，现代社会开始出现的情况下，推进现代国家的成长是国家崛起的关键。1627 在前现代化时期，人类社会主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同体组织起来，以形成相应的前现代化的政治单位。现代国家则是在特定疆域内的人类共同体，这个共同体在本疆域内成功地垄断合法的暴力机器，并以法律和权威实现有效的统治。 “传统国家有边陲（frontiers）而无国界（borders） 。 ”174 现代国家则是一种持续运转的强制性政治组织，本质是“垄断合法暴力和强制机构的统治团体”18730。历史学家 CE.布莱克将现代国家的特点总结为：政治权力的集中（决策的强化） ；国家职能比以前政治形式大大扩大；法律规范的普及；现代官僚机制的发展；公民在公共事务中作用的扩大。19339-340 可以
