1、1陕西重点示范镇建设与发展的机遇、定位与模式【摘要】陕西省重点示范镇建设实施两年以来，其示范引领作用已逐步显现。从重点示范镇已产生的经济社会效应看，它们日益发挥出农民分享发展成果的平台、村落整合并点的重要载体、农村工商贸易的集散中心、农村公共产品的供给中心、统筹城乡发展的重要基础等五个方面的功能。根据示范镇资源禀赋、优势产业和发展方式等情况，可将其发展模式划分为城市辐射型、旅游开发型、工业催生型、市场拉动型和农业发展型五种类型。继续推进陕西重点示范镇建设，需要在认清自身发展条件和特点的基础上，发挥比较优势，打造特色产业，走出适合自身的发展之路。 【关键词】陕西重点镇建设；机遇；定位；模式 【中
2、图分类号】F292 【文献标志码】A 【文章编号】16740351（2013）06012005 按照 2010 年中央一号文件把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，2011 年 6 月，陕西省从本省省情出发，遴选 31 个基础条件较好，发展潜力较大的建制镇作为重点示范镇，带动全省小城镇建设，进一步加快对统筹城乡发展的探索与实践。重点示范镇建设战略实施两年来已取得了明显进展，但在建设与发展的过程中，依然面临着许多困难和挑战。通过动态跟踪各镇的建设进程，本文从陕西重点镇建设与发展的机遇、定位与模式三个方面展开，对发展中的问题和经验进行梳理，2试图为陕西以及类似地区推进统筹城乡发展提供有益的
3、参考。 一、战略机遇 （一）政策机遇。2010 年中央 1 号文件提出把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。此外，中央还将具体从以下几个方面提供政策支持：一是健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置；二是提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变，加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距；三是协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力。1陕西省适时抓住了这一政策机遇，及时制定重点镇建设
4、与发展规划并付诸实施，以此推动城乡统筹发展。2基于此，今年 8 月陕西再次选择了 31 个具有旅游文化资源优势的镇进行重点建设，深入挖掘历史内涵，彰显特色、提升服务，打造文化旅游名镇，以更好地促进城乡统筹和全面建成小康社会。 （二）现实基础。2010 年全省人均 GDP 已经突破 4000 美元，工业增加值占 GDP 比重接近 44%，城镇化率达到 45.7%。据预测， “十二五”期间陕西省经济总量将在万亿元台阶上实现新的突破，非公有制经济占 GDP的比重将突破 50%。根据国际经验及相关理论，陕西已进入经济高速增长和城镇化快速推进阶段。可以预见， “十二五”时期将是陕西省人均GDP 快速增长
5、、工业化由中期阶段向更高级阶段跨越的关键时期。这将为“十二五”期间城镇化的快速发展提供有力的经济支撑，同时也要求城3镇化实现快速发展，为经济的高速增长提供更大的发展空间与设施保障。3 （三）外在推力。国际金融危机导致世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等竞争更加激烈，各种形式的保护主义抬头，我国对外贸易的外部环境更趋复杂，以往投资和出口拉动型的经济增长模式已难以适应新的形势，必须转变经济增长模式，扩大内需，拉动消费，以内需推动经济发展和社会和谐。从陕西存在巨大的城乡收入与消费差别和庞大的农民群体的现实来看，扩大内需是大力推进城镇化最直接的途径。通过城
6、镇化使大量农村人口转化为城镇人口，提高收入和消费水平，从而达到扩大内需、推动经济增长和社会和谐的目的。可见，后金融危机时代我国经济增长方式转变与社会和谐发展要求我们必须加快推进城镇化发展。 （四）内在动力。随着全省城镇人口老龄化现象的逐渐凸显，未来推进城镇发展的中坚力量将逐渐转化为新进城人口，即农民的乡城转移将成为下一阶段城镇化发展的主要形式。由于农村农业生产经营组织形式的创新、劳动生产率的提升以及农村交通与信息条件的大幅改善，农村新成长劳动力文化程度普遍提高，受城乡设施条件、发展机会等差异的影响，许多农民外出打工、进城落户的愿望愈加强烈。2009 年，陕西省农民工总数达 643 万人，其中到
7、东部沿海城市务工的有 442 万人。同时，随着打工经验的积累与视野的拓展，许多农民工及其二代已不甘于两栖打工，他们渴望在城市定居生活，改变被边缘化的生存现状，2010 年全省有 52 万农村居民实现了进城落户。受地缘、亲缘关系影响，4更多的农民工更希望回乡就业或创业发展，就近进城落户实现城镇化。全省跨省务工人员中已有约 30 多万人返乡创业，创办的各类企业以及个体工商户约有 10 万多家，如果条件许可，将会有更多外出务工人员回乡发展。这将为重点示范镇建设与发展提供重要的人力资本。4 综上所述，陕西城镇化发展已经达到了一个新的水平，进入到了一个新的阶段。在这一时期有选择地进行重点示范镇建设，无疑
8、是创新区域统筹城乡发展路径的一次重要实践。就陕西的宏观环境来讲，总体上已经具备了实施这一战略的基础，当然战略推进过程中依然存在许多问题和挑战。如：城镇化水平依然相对滞后，2010 年全省城镇化水平落后于全国平均水平 3.98 个百分点，与东部发达省份相比依然存在一定差距；小城镇建设与发展的产业基础薄弱，全省 827 个建制镇中只有 160 多个初步形成了特色产业，且已形成的特色产业因产业链短、附加值低而对县域经济带动效应不强；陕西省城镇基础设施水平与全国平均水平相比也存在较大差距，建制镇人均市政公用设施建设投入仅相当于全国的56.16%；城镇公共服务设施配套不完备，其中小城镇公共服务功能尤其薄
9、弱，近三分之二的县城和建制镇没有体育场馆，文化设施功能不全，教育、医疗、卫生等基本公共服务设施的建设标准低、空间布局也不尽合理；低碳、环保、可持续发展的新要求，对陕西资源型产业发展带来严峻挑战，对城镇化过程中生态环境的保护和整治、资源的节约利用提出了更高要求。5 二、目标定位 经过两年多的建设与发展，陕西 31 个重点示范镇的示范引领作用已初步显现，其发展定位也愈来愈明确，根据目前已经显现的经济社会效5应看，重点示范镇建设与发展将会在以下五个方面发挥日益重要的功能。（一）农民分享发展成果的平台。陕西省城乡二元差距导致人才、资金等生产要素从乡村到城市的单向流动，城市现代化的物质文明和精神文明难以
10、辐射到乡村地区，进而造成生产要素本已匮乏的农村地区更加缺乏推进现代化的资本和动力，反过来又加大了城乡差距，形成恶性循环。要破解这一难题，关键是在乡村地区建立农民能够参与和分享城市发展成果的平台，吸引并集聚来自乡村和大城市的生产要素，推进乡村地区的发展，缩小城乡差距。陕西省重点镇大多地处城乡结合部，具有小城市的性质和所在县域的中心位置的优越条件，具备较好的经济发展基础，是最基本的地区社会、经济、文化中心，又是沟通城乡关系、促进城乡结合的桥梁和纽带，对提高农业生产的商品化、社会化、机械化程度和农村人口文化素质有着特殊的重要性，是带动乡村发展的前沿阵地，是缩小城乡差别和实现农业现代化的突破口。推进重
11、点示范镇建设，需要通过供应优惠政策资源、加强基础设施建设、改善公共品提供、优化和美化环境、加快体制创新，将其打造成为乡村地区的磁力中心，一方面吸引和集聚来自乡村腹地的人口和资金等生产要素，集聚农村地区现代化所需的人才、资金、自然资源等为农民参与城市经济提供平台；另一方面，吸引大城市辐射出来的先进生产要素和现代文明，为城市物质文明和精神文明向乡村地区的传输架起桥梁，成为城乡联系的纽带。 （二）村落整合并点的重要载体。截至 2010 年，陕西省共有乡镇1224 个（其中：乡 90 个，镇 1134 个） ，除县城以外的建制镇有 827 个。6大部分建制镇规模偏小，人口偏少，且居住分散，土地利用效率
12、偏低，难以发挥其在人才、产业、资金、信息等方面的集聚功能，也难以实现城镇基础设施的规模效益，无力承担起经济、社会、管理、服务等职能。如果继续按照目前速度发展的话，多数镇永远都无法达到良性发展状态。从陕西人口和资源分布来看，陕北陕南，人少地多，但土地大多为山地，人均可耕地面积少，关中地区地处平原，人多地少，人均可耕地面积更少，资源日益短缺，生态环境脆弱，这一基本省情，决定了陕西农村的现代化必须是低成本的现代化。要用尽可能少的资源让数量巨大的农村居民逐步实现现代化，享受到现代化的物质文明和精神文明，就必须对乡村地区的交通、通讯、文化、科技、教育、医疗、卫生等基础设施、公共品的供应进行全面的提升和完
13、善。然而陕西乡村聚落在空间结构上人口规模小、布局零散的特点，增加了农村生活服务基础设施的建设成本，非生产用道路和庭院的占地，造成了乡村聚落用地和现代化基础设施建设的不经济，从而阻碍了乡村物质生活现代化的过程。同时，由于分散居住，文化、教育、科技、卫生等事业发展困难，即使物质生活达到小康水平，精神生活也难以达到小康水平。此外，大量农村剩余劳动力的转移对乡村聚落的冲击也对农村居民的集中提出了要求。一方面，劳动力转移提高了农民的收入，使农民有了闲散资金来改善自己的住房条件，导致农村的住房建设周期越来越短； 另一方面，劳动力转移使农村地区成为人口净流出区，由于青壮年劳动力的外流，许多村庄几乎成了老人村
14、、空壳村，不但口粮田荒芜，就连自留地也无心无力照料，农户用于农业的资金投入年年减少，粮食产量多年徘徊不前。因此，在城7市化、非农化加速发展形势下，必须转变农村聚落发展的模式，其中居民点的集中至关重要。居民点的集中过程不仅是一个整合土地资源、强化资源集约化利用的过程，同时也是改变农村居民生活方式、提升农村公共服务、提高农村现代化物质文明和精神文明的契机。因而，需要通过政策的引导，使农村居民逐步向重点镇聚集，将重点镇打造成为农村的新型居住区。 （三）农村工商贸易的集散中心。目前陕西绝大部分建制镇仍然以农业生产为主，尽管政府大力引导，至今乡村工业向城镇集聚的仍占少数，80%以上乡镇企业在自然村落，大
15、部分乡镇企业职工处于工业与农业、城镇与农村之间。与此同时，由于集聚不起足够的工商业生产要素，许多镇成了“空壳镇” ，发展迟缓，人气低迷，以人口集中为前提的第三产业也根本发展不起来。究其原因，一方面是由于历史原因，乡村工业向城镇的迁移受到内部多种利益机制的约束和迁入门槛的阻碍；另一方面，数量众多的小规模城镇对有限的经济要素的抢夺导致多数小城镇发展不足，达不到理想的规模效益，缺乏财力从根本上改善企业发展环境，从而促进企业发展。因此，采取非均衡发展模式，推进乡村工业向重点镇集中，就可以取得节约土地、改造乡村环境、形成规模经济效应的多重功效。 （四）农村公共产品的供给中心。农村公共产品在内容上包括大型
16、农具、水利设施、交通通讯等基础设施，还包括教育、科研、试验、推广、普及和技术咨询以及医疗、卫生保健、文化娱乐、体育设施等公益事业。陕西广大农村现代工业基础薄弱，交通不发达，经济实力差，其8公共产品的供给不足。而重点镇是组织农村公共产品供给的有效中心，可以集中财力建设基础设施，开展公益事业，避免各村重复建设，统一对农村的公共产品进行供给。 （五）统筹城乡发展的重要基础。多数经济学家认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路，原因是大中城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力很大。发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会得“农村病” ，比“城市病”的问题更严重。6毫
17、无疑问，大城市是先进生产力最集中、最活跃的地方，是经济、科技、人才的聚集中心，21 世纪的国际竞争实际上是城市的竞争，发展好大城市是我们重要的战略选择之一。鼓励发展大城市，并不排斥发展重点镇。与大城市相比，重点镇不仅有不同的功能定位，而且还有自己独特的优势。如果说大城市主要发展资金、技术密集型产业的话，重点镇则主要发展劳动密集型产业，它适应了我国劳动力丰富而资金短缺的国情。推进城市化的优先目标是转移农村富余劳动力，而不是提高城镇建设水平。陕西 2011 年人均 GDP 己突破 5000 美元，已进入城镇化快速发展阶段。目前陕西城镇化率为 40.6%，城镇人口 1555 万；42020年的城镇化
18、水平将达到 54%左右，城镇总人口 2187 万。届时陕西城镇总人口将增加 632 万。如果仅靠大中城市消化城镇化过程中转移的农村劳动力，则 100 万人口的中型城市至少要建 6 座，这在短时间内是不可能做到的。即便做到了，大中城市短缺的就业岗位和高昂的生活成本也难以吸纳转移的农村剩余劳动力。与大中城市相比，重点镇则显示出明显优势：其一，改革开放以来，尽管陕西城镇化进程滞后，但近年来经济9和社会条件比较好的镇数量扩张明显，在重点镇的建设方面还是积累了许多经验和教训，因势利导发展重点镇有一定的基础；其二，由于地缘关系紧密，农民进入重点镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些；其三，重点镇的发展可以
19、把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发展，由此大量地吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力。中国城镇化大多是一个自下而上的过程，由村庄在乡（镇）域内构成行政村，行政村逐渐聚集形成中心村，中心村又逐渐演变成为集镇，基础条件和发展情况好的镇形成重点镇，重点镇的建设和发展形成小城镇或城市，最终实现城镇化。重点镇作为农村和城市间的纽带，把它们连接在一起，往往重点镇的非农产业系统越发达，能够提供的产品和服务种类越多、品质越高。重点镇在城镇化过程中起着城乡联系的中介作用，它把各级城市生产的生产资
20、料和生活资料分散销售到各个村庄中去，同时把从村庄中集中起来的农产品直接或经过加工后供应给城市，重点镇在接纳从上级城市转移出来的产业的同时，可以吸引转移大量农村剩余劳动力。 三、发展模式 通过动态跟踪陕西各重点示范镇建设与发展进程，可以发现一些基础较好的镇已经依托自身的资源禀赋，在基础设施建设、人口聚集、产业培育方面逐步形成各具特色的发展态势。梳理各镇的现有资源禀赋，分析它们的比较优势与未来发展潜力，可以将它们分为以下几种发展类型或模式。 10农业发展型。其特点是从本地的农业资源优势出发，以市场需求为导向，培养特色农业产业，积极发展农产品加工工业，延伸农业产业链，逐步形成种养加、产供销、农工贸一
21、体化的现代农业生产体系，构筑重点镇建设与发展的产业基础和市场化平台，依靠农业工业化推进农村城镇化进程。这种模式的特征是农业生产的商品化、产业化和工业化，通过农业生产的商品化刺激农业生产效率的提高，并使农业剩余劳动力的形成成为可能，通过农业生产的产业化和工业化推动农村产业结构转化和农民职业转换，与此同时，也促使当地小城镇对人口的吸纳能力、承载能力和集聚能力相应得到增强。就陕西 31 个重点示范镇的资源禀赋构成及其当前建设与发展的态势来看，周至县哑柏镇、杨凌示范区五泉镇、城固县崔家山镇、靖边县东坑镇、子长县杨家原则镇可参照和借鉴这种模式。 市场拉动型。其特点是以本地的传统商业文化积淀为基础，以市场为导向，主要以民营经济为主，通过发展家庭工业和民间交易建立物流市场，逐步形成具有一定规模和一定辐射能力的区域商品集散地，进而发展成为各项配套服务和功能较为完善的城镇。通过市场培育形成流通贸易，经济因市场贸易而繁荣，人口也因经济繁荣而聚集。这种“小商品，大市场” 、 “小城镇，大战略”是推动农村城镇化进程的一条可行之路。就陕西 31 个重点示范镇的资源禀赋构成及其当前发展的态势来看，岐山县蔡家坡镇、王益黄堡镇、凤翔柳林镇可参照和借鉴这种模式。 工业催生型。随着工业化进程的加快和城市“退二产进三产”的产业结构调整，一些工商企业开始向城乡结合部搬迁以降低经营成本，从
