1、1社会组织强制信息披露制度构建问题研究摘要：社会组织强制信息披露制度构建须遵循四个原则，在遵循比例原则下，通过考察社会公共利益关联度、社会组织信息披露成本、社会公众信息搜寻成本来确定强制信息披露内容；在遵循正当法律程序原则下，以准确、及时、便利原则来建构强制信息披露法律程序；在遵循过罚相当原则下，通过责任行为类型化、责任机制多样化、责任负担合理化来配置强制信息披露法律责任；在遵循激励约束相容原则下，通过树立声誉模型、配置行政奖励、培育竞争机制来建构强制信息披露激励机制。 关键词：社会组织；强制；信息；披露 中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）03-
2、0084-07 强制社会组织进行信息披露是信息不对称状态下的政府必然监管决策选择，在社会管理创新的背景下，如何构建社会组织强制信息披露制度已成为理论与实务界亟待回应的课题。尽管不同类型的社会组织在信息不对称程度、社会公众利益关联度、组织活动方式等方面存在着诸多差异性，而这些差异性的存在又使得立法机关不可能通过统一立法的方式对社会组织强制信息披露制度做出整齐划一的规定，但这并不代表社会组织强制信息披露制度立法就变得无规律可循。社会组织强制信息披露制度在本质上属于政府管制的范畴，而这种管制手段同样存在着诸多2比较劣势，也正是由于这些劣势的存在决定了强制信息管制适度性的问题1（p.290） 。本文以
3、行政法治为研究视角，对社会组织强制信息披露制度构建过程中重点需要关注解决的四个方面问题进行研究。 一、信息披露内容如何确定：遵循比例原则 从我国目前实践来看，尽管有些法律规范对于社会组织强制信息披露义务内容有所规定，但大多过于原则，操作性不强。例如， 江苏省行业协会条例第 28 条第 1 款虽然规定“行业协会应当实行信息披露和会务公开制度” ，但对于行业协会披露的内容、如何实施信息披露，则没有做出进一步的细化规定。信息披露制度操作性不强问题直接影响到了强制信息披露义务履行的刚性。 如何科学合理地确定社会组织强制信息披露内容？以公益慈善组织强制信息披露内容确定为例，强制进行信息披露已成为现代国家
4、对于公益性组织实现约束的重要途径和方式，公益组织信息披露的政府主动干预已成为了平衡信息披露阻力机制和动力机制之间博弈关系的重要补救机制1（p.290） 。就我国目前而言， 中华人民共和国公益事业捐赠法对于社会组织强制信息披露内容规定得非常原则，只是通过第 20 条和第22 条原则规定了公益性社会团体和公益性非营利的事业单位对于政府监管部门、社会公众的强制信息披露义务，即“受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计” 、 “受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督” 。由于规定得过于原则，在实践操作过
5、程中，社会组织强制信息披露义务的履行并不十分到位。正如3中国慈善捐助报告（2010） 指出的，经过对 82 家组织机构的网络调查，通过统计分析，中民慈善捐助信息中心认为，中国慈善组织整体上信息的公开度和透明度较低。2009 年，中民慈善捐助信息中心针对在民政部登记注册的 80 家全国性公募基金会和中华慈善总会、中国红十字总会共 82 家组织进行了调查，从四个方面对机构常规信息披露情况进行了统计分析：一是机构章程披露，二是机构年报披露，三是机构财务报告披露，四是理事会名单等情况披露。调查发现，财务报告公开披露是四项指标中做得最不透明的，只有 23 家公开了其财务报告，占总数的28%。调查认为，我
6、国的慈善事业需要建立制度完善、信息透明、问责有力的制度体系，关键之处在于信息披露的自愿程度能满足社会需要，在于信息披露的透明度超越市场体系中现存的信息披露程度，只有这样慈善事业才会产生较高的社会信任度2。 社会组织强制信息披露制度作为行政法上的一种强制性干涉行政手段，其运用必然要受到比例原则这一行政法基本原则的规制。社会组织强制信息披露制度的运用从本质上来说为作为行政许可持有人的社会组织设定了信息公开的强制性义务，在一定程度上限制了社会组织的信息自由权，对社会组织自由和权利进行一定程度的克减。因此，基于比例原则的要求，监管部门在运用强制信息披露手段时应当并且非常有必要对社会组织强制信息披露的适
7、用范围、披露方式进行谨慎的评估，避免因强制信息披露内容设定不当反而造成对社会组织隐私、商业秘密以及市场竞争地位的不合理限制，造成社会组织运营成本的不合理增加，等等，从而最终导致对社会组织强制信息披露制度功效的扭曲。 4正确把握比例原则的本质，主要是从社会公共利益关联度、社会组织信息披露成本、社会公众信息搜寻成本等三个方面的要素来进行把握。（一）社会公共利益关联度要素：利害关系视角 社会公共利益关联度标准主要考察的是社会组织所披露的信息是否与社会公众利益相关联以及他们之间的关联程度如何等问题。社会组织信息公共性特质与强制信息披露制度民主性价值决定了当某一类别的信息与社会公众利益关联度越深，其就越
8、具有被披露的必要性与正当性。就社会组织之间比较而言，由于基金会等慈善公益组织的运行资金主要来源于社会公众，其运行状况与社会公众利益息息相关，因此，为基金会等慈善公益组织设定强制信息披露义务则更趋必要性；而就信息披露具体内容而言，由于财务报告是集中反映社会组织运行绩效的信息，是社会组织运行绩效状况的集中体现，因此，财务报告应当成为社会组织信息公开的核心内容，财务报告透明是社会组织最为核心的透明。因此，社会组织财务报告公开是社会组织信息公开制度建设的试金石，财务报告应当成为任何一个社会组织进行强制披露的信息内容。 为了进一步规范社会组织中的慈善捐助信息披露工作，民政部于2011 年 12 月制定了
9、公益慈善捐助信息公开指引，将接受捐赠机构信息、募捐活动信息、接收捐赠信息、捐赠款物使用信息、机构财务信息等确定为慈善组织强制披露的内容。此外，国务院于 2012 年 7 月 10日制定下发了关于促进红十字事业发展的意见 （国发201225 号） ，要求各级红十字会要按照规定严格执行信息公开制度，做到资金募集、5财务管理、招标采购、分配使用等捐赠信息公开透明，切实保障捐赠人和社会公众的知情权、监督权。之所以将上述内容确定为强制披露的内容，是由于从利害关系视角来分析，这些内容与社会公众具有重要的利益关联，将这些确定为强制披露的内容完全符合比例原则的要求。尽管如此，对照利益关联度标准， 公益慈善捐助
10、信息公开指引中对于强制披露信息内容的设定仍有疏忽，正如清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜所认为的那样， “披露内容仍然还有些局限，例如缺乏利益相关方信息的披露”3。总体而言，尽管公益慈善捐助信息公开指引从规范位阶上仅仅是一种指导性规范，并不具有强制规范效力，但从制度精神上来说，确实在一定程度上体现了国家民政部门努力构建公益慈善组织强制信息披露制度的追求。 （二）社会组织信息披露成本要素：信息优势方视角 社会公共利益关联度是评价强制信息披露内容设定是否合比例原则的核心要素，但不是唯一要素。在确定强制信息披露内容时，还需要从社会组织视角层面来考量社会组织信息披露成本。社会组织信息披露成本是影
11、响社会组织信息披露范围确定的直接要素。制度是由人设计并由人来实施的，只有契合人性假说的制度才具有生命力，才能发挥其最大效用。制度设计既要尊重人的自利本性，又要充分利用因人的自利本性而衍生出来的社会力量，使公共利益在个体逐利的过程中一并获得增值4（p.116） 。如果将社会组织强制信息披露的范围设置过于宽泛，则势必会导致不合理增加社会组织信息披露成本的问题，而社会组织强制信息披露成本的失衡反过来会阻碍社会组织强制信息披露制度价值的有效6实现。这是因为，一方面，信息披露成本的增加直接克减了社会组织财产权，给社会组织带来直接影响；另一方面，信息披露成本的增加可能会潜在地影响到社会组织进行高标准披露信
12、息的积极性。从社会组织信息披露成本角度考虑，只有在社会组织信息披露成本适当的时候，社会组织才具有充分的激励，其才能够严格按照强制信息披露制度的要求依法进行信息披露，并不断提升强制信息披露质量。也只有在其信息披露成本适当的时候，其才具有充分的激励严格按照强制信息披露制度的要求依法进行信息披露并不断提升强制信息披露质量。否则，必将适得其反。 （三）社会公众信息搜寻成本要素：信息劣势方视角 “从理论上说，处于信息劣势方的市场交易者可以通过自身主动行为去搜寻大量的交易信息，以取得比较完全甚至完全的信息。但在实践中，搜寻信息是需要成本的5（p.352） 。 ”而信息成本是从一无所知变为无所不知的成本，极
13、少有交易者能够负担得起这一全过程6（p.44） 。一方面，在许多情况下，信息不对称状态的形成并不是因为人们不愿意或不去搜寻相关信息，而是因为他们基于成本与收益的平衡考虑，觉得不值得去花费过多的时间与精力去搜寻信息6（p.44） 。从作为信息地位劣势方的社会公众而言，也只有当社会组织运行产生的各种信息与社会公共利益息息相关，且社会公众难以通过付出适当的信息搜寻成本来获取这类信息时，这类信息就应当成为社会组织强制信息披露的内容之一。例如，社会组织的章程、社会组织登记变更信息、社会组织财务报告等。总体而言，社会公众信息搜寻成本的多少直接影响着社会组织强7制信息披露的内容的确定，即社会公众信息搜寻成本
14、越低，社会组织进行强制披露的必要性就越弱；反之，社会公众信息搜寻成本越高，社会组织进行强制披露的必要性就越强。 二、信息披露程序如何建构：遵循正当法律程序原则 “程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。 ”7（p.94）权力行使需要程序制约，义务履行同样如此。社会组织强制信息披露义务的履行需要正当法律程序的制约，否则失去程序的有效规制，信息披露义务履行也必将失范，社会公众信息权利必将受到侵害。目前，关于社会组织强制信息披露的立法主要散见于一些单行法律法规之中，对于社会组织强制信息披露程序的建构尚未达到制度化。如何建构社会组织强制信息披露程序
15、？笔者认为，作为现代法治重要原则的正当法律程序原则自然应当成为基本原则。在正当法律程序原则之下，社会组织强制信息披露程序的建构则主要应当坚持准确、及时、便捷原则。 （一）准确原则：信息披露内核要求 准确原则体现了对于信息披露内在质量的要求，这是信息披露制度的核心要求。如何保证社会组织所披露的信息的准确性，确保不因披露信息存在差错而造成对社会公众的误导，导致社会组织自身公信力受损？笔者认为，完善社会组织内部信息披露整合程序非常关键。在信息披露整合程序建构问题上，政府信息公开整合程序立法值得借鉴。例如，我国政府信息公开条例第 7 条明确规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。行政机关发布
16、政府信息涉及其他行政机关的，应8当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。 ” 基于建立信息披露整合程序的要求，社会组织应当通过不断完善组织内部治理结构，落实组织内部职能部门的信息发布责任、完善组织内部职能部门之间的信息发布争议处理协调机制，通过信息发布协调机制来综合、协调、沟通内部职能部门的信息发布工作，保证信息发布的准确性，避免造成信息披露过程中的疏漏、贻误和混乱等问题。我国多年来的突发事件应对实践证明，社会组织信息披露整合程序的建立对于高效应对处置突发事件极为必要。目前，我国已有个别规范对社会组织强制信息披露整合程序作了零星规定。 （二）及时原则：信息披露效率要
17、求 社会组织信息披露及时是检验社会组织强制信息披露质量的重要指标，体现了信息流通速度的要求。及时原则集中体现为信息披露频率足够、信息披露具有动态实时性等。就目前规范层面而言，对于社会组织强制信息披露的频率要求，通常是以年度为标准，信息披露的动态性、实时性不够，从而影响了信息的流动，导致社会公众不能对信息进行高效利用。例如， 公益慈善捐助信息公开指引第 5 条规定了及时原则，即， “信息公开主体按本指引规定的公开内容及时公开相关信息，并确保信息真实、准确和有效” 。基于及时原则的要求，第 18 条进一步规定：“捐赠款物拨付和使用信息，应采取动态方式及时公开” 。 基金会信息公布办法第 3 条规定
18、：“信息公布义务人公布的信息资料应当真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。 ”基于此规定9可见，尽管基金会信息公布办法其他条文中也有关于信息披露及时性的要求，但是民政部尚未将其及时性上升为贯穿基金会信息披露制度基本原则来加以规定。及时性原则的缺失影响了基金会强制信息披露的质量。 （三）便利原则：信息披露可得性要求 便利原则体现为社会公众获取信息具有可获得性、社会公众能够以较为合理的信息搜寻成本获得披露的信息等要求。便利原则要求社会组织通过各种多元化的公共媒介，及时准确发布信息，确保社会公众便利地获得信息。目前，我国有些社会组织强制信息披露立法已体现了这一原则要求，例如， 公
19、益慈善捐助信息公开指引第 6 条规定了方便获取原则，即， “信息公开方式应尽力保障捐赠人、社会公众及有关单位能够方便、完整地查阅和获取公开的信息” 。 基金会信息公布办法第 10 条规定：“信息公布所使用的媒体应当能够覆盖信息公布义务人的活动地域。公布的信息内容中应当注明信息公布义务人的基本情况和联系、咨询方式。 ” 三、信息披露法律责任如何配置：遵循类型化基础下的过罚相当原则 “好的制度下，坏人也会做好事。坏的制度下，好人也会做坏事。 ”而“制度尤其是附属于它们的惩罚能使人们作出既有承诺能得到切实履行的可靠约定”8（p.111） 。法律责任作为制度运行的保障机制，是法治不可缺少的环节9（p.
20、116） 。对于不依法履行强制信息披露义务的社会组织，配置科学合理的法律责任，是保障其履行信息批露义务的关键。就目前我国社会组织强制信息披露法律责任的配置而言，主10要存在信息披露违法行为类型化不够、法律责任形式配置多样性不够、法律责任适用针对性不强等问题。如何科学合理地设置社会组织强制信息披露法律责任？笔者以为，可以通过以下三个方面的路径来完善。 （一）责任行为类型化：让法律责任适用更趋针对性 为进一步增强社会组织强制信息披露法律责任适用的针对性，体现信息披露法律责任适用的差异性，从而最终体现法律责任适用中的个别正义要求，对社会组织信息披露违法行为进行类型化是前提。通过对信息披露违法行为进行
21、细化、分类，实现责任行为系统化、类型化，为社会组织信息披露法律责任准确配置提供类型化支撑，从而最终确保法律责任适用更趋针对性。例如， 基金会信息公布办法尽管对基金会信息披露法律责任作出了规定，但由于对信息披露违法行为类型化程度不够，只是规定了不履行信息公布义务或者公布虚假信息两种违法行为状态，因此，类型化不够直接影响了法律责任适用的针对性。 目前，上市公司强制信息披露立法中关于信息披露违法行为类型化以及基于类型化基础配置相应法律责任的规定，值得社会组织强制信息披露立法加以借鉴。例如， 上市公司信息披露管理办法首先对信息披露违法行为进行类型化，然后在类型化基础上分别为未制定上市公司信息披露事务管理制度、未在规定期限内履行信息披露义务、未在规定期限内报送有关报告、规避信息披露、报告义务等信息披露违法行为设置了法律责任，信息披露违法行为的类型化为信息披露法律责任的设定奠定了良好基础。 （二）责任机制多样化：让法律责任适用更趋操作性
