1、1输入型农村社会保障制度困境与公共品供给的现代转型摘 要：当前我国农村社会保障整体呈公共品输入型特征，是一种政府保障模式安排。由于存在政府公共品供给的可持续性、农户二元经济行为与农民缴费难、城乡社会保障的合理差距、行政主导自上而下的农村社会保障建设、农村社会保障制度理念设计与衔接等困境，政府保障模式亟须改良与规范。依据我国农村生产生活基础资源配置关系和社会现状，未来我国社会保障在总布局上依然是城乡二元体系安排，但应保持在合理差距内。农村社会保障公共品供给应分两个阶段，最终实现社保公补模式和范围有限的城乡社会保障统筹一体化。 关键词：农村社会保障；合理差距；政府保障模式；社保公补模式 中图分类号
2、：C913.7 文献标识码：A 文章编号：10030751（2013）09006107 大力发展农村社会保障事业既是我国民生建设、新农村建设的突破口，也是组织实施农村社会管理的核心内容。自 2003 年以来，我国通过大规模的政府财政转移支付和农村社会保障制度建设，迅速改变了以往农村社会保障历史欠账多、项目单一、覆盖面窄、水平低下、风险大的局面，为保障农民经济社会权益、促进城镇化、建设新型农村社会管理体制打下了坚实基础。从资金来源来看，农村社会保障整体呈现出公共品输入型特征，是一种政府保障模式设计，社会互助效能低下。在未来2农村社会保障发展中，我们应认真总结经验，提倡社会保障的社会互助互济本质，
3、建立科学的公共品供给制度，确保经济持续健康发展，应对未来社会风险。 一、输入型农村社会保障制度现状分析： 一种政府保障模式的设计 从资金来源（“进口” ）和支付（“出口” ）情况来看，与城镇社会保障相比，我国农村社会保障整体呈公共品输入型特征，是一种政府主导的“自上而下”的农村社会管理建设。从 2003 年起，我国持续加大财政转移支农力度，对农民的四项补贴从 2003 年人均 96.8 元增加到2010 年的 452.9 元，增长了 4.7 倍，而同期农村居民纯收入从 2003 年人均 2622.2 元至 2010 年仅增加到 5919.0 元，只增长了 2.3 倍。2010 年，中央公共财政
4、用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计 8898.54 亿元，约占中央公共财政总支出的 10%左右，而 2010 年中央财政用于“三农”的支出合计达 8579.7 亿元。另据相关数据显示，中央公共财政用于民生支出5 年（20082012 年）累计 16.89 万亿元，年均增长 21.1%，占中央公共财政支出的比重稳定在 2/3 以上。2013 年，中央财政预算支出合计69560 亿元，用在民生方面支出安排合计 15712.5 亿元，用于安排对农民的四项补贴合计 1700.55 亿元，两项合计约占总支出的 25%，仅社会保障和就业约占 9.4
5、%。这一系列数据说明，近年来我国政府始终注重不断提高民生投入比例，加强完善各类社会保障项目，以规模性公共品投入来迅速提升农村社会保障水平，极力填补城乡社会保障的差距。 31.农村居民社会养老保险：公保的定期储蓄式养老 从农村居民社会养老保险来看，2009 年开始新型农村社会养老保险制度试点工作，当时预期 2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，可实际上仅用了三年时间，我国就实现了城乡居民社会养老保险制度全覆盖，1.3 亿 60 岁以上老人按月领取了养老金。按城乡居民社会养老保险金待遇组成“基础养老金+个人账户养老金”来分析，基础养老金由中央和地方财政支出构成（中央财政 55 元+地方财
6、政 565 元不等） ，即用财政“补出口”，基础养老金以财政转移支付方式现收现付，没有积累。个人账户养老金以城乡居民缴费和地方财政补贴为供款主体，形成基金积累。一般来说，城乡居民缴费大多选择 100 元的档次，地方财政对参保居民每人每年再补贴 30180 元不等。理论上地方财政补贴约占个人账户养老金的 1/4 到 1/3 左右，实际情况比这个比例要高，2012 年个人缴费仅占城乡居民社会养老保险基金收入的 32.5%，地方财政是个人账户养老金的绝对供款主体。从城乡居民养老金产权性质来看，我国城乡居民社会养老保险实际上是“公保的定期储蓄式”养老，这与“社保公助” 、 “统账结合”的城镇基本养老保
7、险存在保障模式、资金投入性质上的差异（2012 年财政补贴仅占城镇基本养老保险基金总收入的 13.2%） 。虽然中央财政和地方财政对城乡居民社会养老保险支持在能力范围之内，但要以此方式逐步填补到与城镇基本养老保险相当的合理水平，财政供款压力很大。 2.新型农村合作医疗保险：公保有结余的现收现付式医疗 新型农村合作医疗保险（以下简称新农合）在资金来源方面，由政4府财政补贴、个人缴费、集体补助形成新农合统筹基金，无个人账户基金积累，个人参保自愿，并与医疗救助项目衔接，参保农民总体满意度较高。截至 2013 年，新农合财政补助标准达到每人每年 280 元，假设以2011 年乡村人口 65656 万人
8、计算，理论上所需财政补贴需要 1838.4 亿元，约占 2013 年中央财政预算支出的 2.6%。新农合个人缴费不低于 60 元，只占新农合统筹基金的 16%左右，财政投入占到 82%（2011 年财政补贴仅占全国城镇职工基本医疗保险基金收入的 3.47%） 。有学者建议对新农合实施“强制参保模式” 。考虑到持续增加个人缴费额度的困难性和其资金比偏低，这种建议意义不大。在新农合待遇支付方面，各地规定不一，一般采用住院、大病、特殊病种统筹为主（即大病大额） ，兼顾门诊统筹，新农合统筹基金在扣除风险基金、控制当年结余比例外，采用设定起付线和封顶线、按一定比例或定额补偿，属“公保有结余的现收现付”模
9、式。与城镇职工基本医疗保险相比，新农合也存在保障模式、资金投入性质上的差异，同时保障水平明显较低，城镇职工基本医疗保险平均可报销的比例是新农合的 1.52 倍，最高支付限额是新农合的 23 倍。 3.农村社会救助和农村社会福利：纯公共品投入式救济 从农村社会救助和农村社会福利来看，我国新型农村社会救助体系基本形成，农村社会福利处于逐步整合稳定阶段，项目所需资金均由政府财政负担。目前，我国已建立起社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。从 2007 年起，政府不断提高农村居民最低生活保障（以下简称农村低保）标准，越来越多的人被纳入农村低保范围。截至 2011 年，农村低保对象有 5298.2
10、8 万人，农村低保平均保障标准月人均为 140.29 元；农村五保5供养人数 578.62 万人，集中供养平均标准为年人均 3399.70 元，分散供养平均标准为年人均 2470.50 元。2011 年，全国共筹集老年人、残疾人和儿童三项福利资金 350.93 亿元，全国社会福利机构 4.25 万个，床位321.05 万张，收养老年人、残疾人和儿童等 237.92 万人。需要指出的是，这些社会救助和社会福利尚未惠及政府福利部门登记在册之外的老人、残疾人、孤儿。农村社会救助和社会福利与城镇一样同属“纯公共品投入式救济”模式，但其标准和福利水平整体比较低，覆盖面窄，各地实施差异较大，运行不规范，社
11、会服务程度低，尚未达到“应保尽保” 、“保基本” 、 “普遍惠及”的目标，有待进一步统一和完善。 理论界一般根据社保资金来源、保障水平等方面将社会保障划分为社保公助型、国家福利型、自我积累型三种模式。社保公助型在资金筹集方面以雇工、雇主作为主要缴费主体，国家仅在统筹基金支付不足时适当补助兜底。国家福利型由国家充当社会保障的直接角色，通过税收负担主要资金来源，保障水平较高。自我积累型由雇主和雇员的一方或双方缴纳社会保障费用，通过强制储蓄方式实现保障。我国城镇基本养老保险、职工基本医疗保险采取社保公助模式，农村社会保障比较符合“国家福利型”模式特征，其实质是一种政府保障模式。在政府保障模式中，政府
12、是社会保障的责任主体，采用行政管理方式，自上而下，依靠大量财政资金投入，短期内可实现一定社会政策目标，具有灵活性好、政策性强、效率高、成果显著等优势。但是，由于政策的不稳定性、财政资金的可持续性压力，这种模式保障水平低、社会化程度低，加之具体国情等因素的制约，政府保障模式不能等同于国家福利型模式。 6二、输入型农村社会保障制度分析： 政府保障模式运营困境 政府保障模式是一种应急、过渡模式，目的在于政府通过大规模财政投入，集中力量，弥补农村社会保障方面的历史欠账，为新型社会保障的实施打下坚实基础。近年来，我国农村在政府主导下，用较短的时间，基本改变了以往依靠土地、集体和家庭来保障生存的局限，构建
13、起新型农村社会保障体系，体现出我国社会主义制度的优越性。但面对我国经济社会的转型、农村的具体情况和农村社会保障建设中的诸多问题，该模式面临五大困境，并不是我国农村社会保障建设的长久之计。 1.困境一：政府公共品供给的可持续性困境 关于农村社会保障政府公共品供给的可持续性问题，学者们大多对农村养老保险公共品供给的可持续性进行了研究，他们认为中央和地方财政对新型农村养老保险的支持在其能力范围内。但全面考察农村社会保障各项目的公共品供给的可持续性，这仍应是一个十分棘手的问题。第一，从社会政策目标来看，工业反哺农业，城镇反哺农村，缩小城乡差距，调节农村收入结构，这些都要求不断加强财政支农力度，但这种支
14、出到底多大比例才合适，值得思考。2011 年全国社会保障财政投入约7555.34 亿元，约占该年度财政支出的 7%。假设 2020 年财政支出比 2011年翻一番，考虑我国的基本国情，将此比例提高到 15%（2008 年德国为55.5%，加拿大为 45.6%，美国为 30.2%） ，达到 2011 年财政投入的 4 倍，由于城镇与农村社会保障模式不同，将财政投入的 2/3 划入农村，即便如此，农村社会保障也仅达到农村基础养老金人均 200300 元，医疗平7均最高支付限额 20 万元左右，农村社会救助和社会福利应保尽保、普遍适度的基本状况。这还是未考虑人口变动、经济放缓、物价上涨等因素影响的情
15、况。第二，从农村社会保障的方针来看，虽然基本实现了广覆盖、多层次的目标，但对“保基本”的认识还比较模糊， “基本”要达到多少才能满足农村居民的基本生活需要，这一点并不清晰，在一定程度上影响了公共品供给的方向与规模。虽然我们不能直接依据 2012 年世界银行划定的每人每天生活费 2 美元的贫困标准来考量，但是每月领取73.61 元（按年缴费 100 元档次计）的养老金，月人均 140.29 元的农村低保，年人均不低于 2600 元（2013 年甘肃省政府发布）的五保供养，显然不能满足农村居民的基本生活需求。第三，如何保证公共品供给的可持续性和化解政府无限责任风险，也是一个需要探讨的重要问题。有学
16、者建议开征社会保障税，实行专款专用。这与我国的国情和税制特点不相符合。社会保障税是一国社会成功转型后发展起来的一个直接税种。由于我国农民并不是直接税的纳税主体，农民总体收入偏低，如果开征社会保障税将面临用部分职工和企业的所得来负担近 50%人口比例的社会保障支出，这显然违反税制公平原则，难以实行。加之政府财政赤字、地方债务等问题，更易使刚性的政府公共品供给在达到一定规模后面临巨大风险。 2.困境二：农户二元经济行为与农民缴费难的困境 一般来看，社会保障资金来源多元化，是其发挥社会互助互济功能、构筑社会安全网的基础，如果单纯依赖某一方资金投入，社会保障互助互济功能就会大打折扣。我国的农户经济行为
17、以户为基础，具有“耕工8结合”特点。在“耕”上，劳动力与生产资料统一结合，农户既是雇主也是雇工，市场风险较小；在“工”上，劳动力又与生产资料分离，务工人员既是农民也是劳动者，市场风险较大（但与城镇职工和居民相比风险不大） 。 “耕” “工”行为的首要目的在于保障基本生存所需，其次是谋求一定发展，外界对农户收入情况无法准确判定，而往往依据其消费和劳动力多寡来感知农户“富”与“贫”的状况。农户二元经济行为导致三个方面的问题：一是决定了当前农村保障是多元性的，土地、家庭保障仍占据一席之地；二是农户与集体经济组织形成“有利则来无利则往”的游离局面，经济组织发展的好与坏，影响农村的聚合效应和社保资金投入
18、；三是农户收入有限，对支出进行排序，2010 年全国农村居民纯收入人均 5919 元（西部地区人均 4417.9 元） ，农村居民总支出 6991.8元，其中生活消费和家庭经营费用支出占 90.1%，转移性支出占 6.3%，支出中保障型消费居首，发展型消费比例很低。上述三个方面的因素促使农民参与社会保障成为一种心理预期消费，即费少利多则积极参加（如新农合） ，费利同等则消极从众（如农村居民社会养老保险） ，费多利少则拒绝参加，心理预期消费在农户所有支出中排在最后位置。 3.困境三：城乡社会保障的合理差距困境 从总量看，政府为推动城镇化建设、实现社会转型，用于城市建设的财政支出大于对三农的投入。
19、只是近几年来城乡社会保障公共品的供给量在向农村倾斜，农村的供给量超过城市。即便如此，城乡社会保障差距依然很大，19912008 年，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的 90 倍之多；2008 年，占全国总人口 52%的农民保障支出仅占全国社9会保障支出的 12%左右。要填补差距，就要持续提高公共品供给规模，但持续的公共品供给所面临的问题是：要么实现城乡社会保障统筹一体化，要么保持城乡社会保障差距在合理限度内。应该说，前者有利于社会公平公正，是一个全民皆大欢喜的结局，只是从我国的国情和农村乡土社会的特质来看不尽现实，况且到目前为止还有不少发达国家也并未实现城乡社会保障统筹一体化。选择只能是后
20、者，理由有三：一是城乡居民基本生产生活资料配置不同，风险不同。与城镇居民相比，除了劳动力、技术基本要素外，农民还有土地、宅基地等资源。二是城乡居民基本消费模式不同。农村社会具有内生型消费（自给自足）和外放型消费两个消费系统，而城镇只有外放型消费系统，两者消费负担不同。三是我国农村人口基数依然很大。2011 我国农业人口占总人口的 48.73%，2008 年世界农业人口占世界总人口的 38.8%，美国为 1.8%，日本为 2.4%，英国为 1.5%。庞大的农村人口基数所产生的社会保障消耗远未达到城镇可以合理负担或忽略不计的程度，这与农户二元经济行为、农民缴费难等共同构成城乡社会保障统筹一体化建设
21、的客观障碍。而要做到城乡之间保持合理差别，难度也很大。以城乡居民养老保险为例，2012 年我国将农村居民社会养老保险与城镇居民社会养老保险合并，统一为“城乡居民社会养老保险” ，实施统一的养老保险待遇支付，这一制度有可能在城镇职工、城镇居民、村民三个群体中把城镇居民推到最困难群体的边缘，部分城镇居民可能沦为城市贫民。这要引起政府及早关注。 4.困境四：行政主导自上而下的农村社会保障建设困境 行政主导自上而下的政府保障模式是符合当下国情的一种现实选择，10但这种模式与“政府主导、村民自治组织和其他社会组织协同、村民参与的社会管理模式”还有一定距离。第一，行政主导“内卷化”与村民需求之间的不适应。
22、一方面，公共品供给达到一定规模后，政府治理有可能“不能很好地实现预期意图，陷入一种总量增加但无实质突破的徘徊或路径依赖状态” ；另一方面，农村居民（尤其是中西部地区的农村居民）对社会保障的刚性需求依然很大，宏观公共品供给与农村居民的具体需求不尽统一。第二，农村社会保障行政管理与经办机构设置不科学，形成中央和地方政府多级负责、多部门管理、多机构经办、资金多头分配、多头监管的不合理局面。第三，地方财政和集体经济组织差异化的补助，拉大了经济发达地区（或村镇）与不发达地区（或村镇） 、高收入农户与低收农户之间的社保水平差距。第四，政府包揽社会建设与服务，社会组织参与机制未理顺，导致社会组织缺乏积极性，
23、社会服务程度低，服务有缺漏，政府出力不讨好，在一定程度上影响了社会建设的效果。第五，注重社会保障的实体建设和资源投入，忽视程序规范和责任建设，导致资源投入的浪费、权力寻租和腐败。 5.困境五：农村社会保障制度理念设计与衔接困境 农村社会保障除了公共品供给要科学、供给机制要理顺外，制度供给的科学性也很重要。农村社会保障在制度理念的设计和衔接上存在如下问题：第一，农村社会保障各个项目制度设计不科学、理念不清晰。以农村居民社会养老保险缴费与待遇设计为例，个人缴费选择最低档次每年缴费 100 元，若财政补贴 35 元，缴满 15 年，预算月养老金为 73.61元；个人缴费选择最高档次每年缴费 1000 元，若财政补贴 40 元，缴满
