1、1网络条件下非政府组织影响政策议程的场域及策略摘要 在“数字化革命”与“结社革命”双驱影响下，公共政策系统正发生着深刻的变化。基于资源禀赋差异，非政府组织可以划分为官方的、商业的和公民的。在政策场域中，不同类型的非政府组织由于“权力距”不同，其网络策略也各不相同。官方非政府组织内嵌于政治系统，直接参与决策，权力距较小，网络策略的重点是如何有效地进行宣传、教育与执行政策；商业非政府组织具有资本优势，网络策略是如何提升民主自治能力、缔结行业联盟和维护行业合法权益；公民非政府组织因资源缺乏，分布于政策场域的外围，网络策略是如何利用网络民意对决策者形成压力。非政府组织实施策略和推动政策议程设置需要成熟
2、的公民社会、开放的政策系统和完善的法律制度。 关键词 网络时代，非政府组织，政策议程，场域分析，策略，条件 中图分类号D62 文献标识码A 文章编号1004-4175（2013）03-0078-05 改革开放以来，迅猛发展的非政府组织日益引起人们的关注，而信息技术的发展及互联网的普及所蕴含的时代内涵和技术性优势又成为非政府组织发展的新助力。网络的公共空间与非政府组织的“公领域”之间的重叠与交错，强化了沟通情景和公共意见表达，有利于创造虚拟的“公民会议” ，为非政府组织影响政策议程设置提供了新手段。但这种潜2在的、推理式的可能如何转化为实然状态则取决于非政府组织自身在政策议程场域中的位置及所采取
3、的网络策略。 一、非政府组织影响政策议程的场域分析 我国依法登记的社会组织一般分为社会团体、基金会和民办非企业单位。有学者将中国非政府组织分为三种：一是垄断性利益团体，包括中央和地方政府职能部门成立的行业协会和基金会；二是垄断自治性利益团体，包括工、青、妇等“八大人民团体”和其他一些行业协会；三是自治性利益团体，包括登记注册的或非登记注册的利益团体。 1 （P34-35 ）也有学者依据组织者和成立者的不同将非政府组织分为“自上而下”的官方非政府组织、 “自下而上”的普通非政府组织、学生非政府组织三类。 2 笔者根据非政府组织与核心决策者的权力距（R）不同，将非政府组织大致分为三类：官方非政府组
4、织、商业非政府组织和公民非政府组织。由于成员数目、资源禀赋、组织机构、内部凝聚力的差异，不同类型的非政府组织在政策场域中形成了以决策者为核心的不同分布域，所采取的动员策略及网络利用方式也各不相同。 图 1 不同类型非政府组织影响政策议程的场域分布 官方非政府组织一般与政府关系密切，是政府为满足政治和社会发展需要按照“自上而下”的方式建立起来的，这与我国社会发展过程及政治改革特点趋同。按照需求不同，官方非政府组织主要有三种：一是基于政治需要而设立的人民团体。如中国共产党为团结一切可以团结的人，夺取革命胜利，在早期成立了共青团组织和工会组织。1949 年后，为巩固新生政权及获得政治统一性，在旧的社
5、会组织被取缔的同时也建3立和发展一些符合社会需要的新组织，如妇女联合会、青年联合会、全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、海峡两岸关系协会等。这类组织除少数外，一般成立时间较早，与党和政府的目标有较强的一致性，它们通过政协会议等形式对国家的大政方针和群众生活的重要问题提出建议，发挥着党和政府联系群众的纽带和桥梁作用。二是为适应政府职能转变而成立的一些协会、学会组织。这些非政府组织与政府关系密切，行政性较强。典型的行会组织包括工商界联合会、消费者协会、中国环境保护产业协会、中国外商投资企业协会等。不少协会组织是在计划经济向市场经济的转变过程中作为政府管理职能的替代出现的。如2001 年国家
6、经贸委所属的国家内贸局、冶金局、建材局、纺织局、机械局、石化局、有色局、煤炭局等九局被撤销，由新成立的机械工业协会、钢铁工业协会等十大行业协会替代行使部分职能。此外，为促进国际交流需要而成立的一些非政府组织，如中国国际战略学会、中国国际贸易学会等。这类组织的人、财、物等资源一般在体制内获得供给，人事任命受制于主管部门，通过调查研究、决策咨询及制订行业规范等方式为政府及相关部门提供服务。三是为满足社会需求而设立的、并与政府保持密切联系的慈善救助组织。如中国红十字总会、中国儿童少年基金会、宋庆龄基金会、中国残疾人福利基金会、中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会、中国保护消费者基金会、中华慈善总会等
7、。这些组织在政策扶持、人力资源、运行模式等方面受政府主管部门影响较大。 总体而言，官方非政府组织与政府之间有着良好的合作基础，直接参与决策，权力距较小，但三者在政策场域分布和网络利用方面存在差4异。第一类组织在体制内有比较正式的交流平台，直接发挥参政议政作用，网络只充当各组织宣传和教育的工具。第二类组织通过委托服务和政策咨询方式对政策过程产生影响，网络在行业信息交流和民意沟通方面发挥作用。第三类组织一般通过任职领导的影响和非正式沟通对政策施加影响，与前两者相比，官方慈善救助组织对社会的依赖性较强，更需要网络来发动群众、集聚资源和扩大供给能力。 商业非政府组织是源于公民社会的孕育和发展，主要包括
8、各类商会、民间行业组织等。改革开放之后，市场经济的渐进发展迫使政府对社会管理松绑和权力让渡，个体与民营企业获得了相应的自治权利，民间商会和行会组织也蓬勃发展起来。不同于官方非政府组织与政府之间得天独厚的关系，商业非政府组织最大的优势在于资本的稀缺性以及 GDP 激励机制下政府的反向诉求。这类非政府组织与政府之间既可能因行业发展和地方经济发展的双赢结果而获得利益的同一性，也可能因行业利益与政府利益之间的冲突而导致政府收益的降低或企业“用脚投票”的退出。为避免消极后果，双方最后趋向于合作博弈，在公共政策过程中逐渐形成特有的沟通和协商机制。一是参加各级人民代表大会和人民政协会议，对政策事项进行讨论、
9、协商和表决；二是通过座谈会、恳谈会等非正式方式进行交流和沟通；三是凭借商会领袖或行业精英的自身优势和影响力进行沟通和协商；四是通过听证会、委托授权方式对政策发表意见或制订行业规范。不同的商会和行业组织对决策影响的差异决定了权力距的不均等分布。一般来说，商业非政府组织影响政策议程的效度取决于该组织成员对地方经济发展的影响力、组织成员意见的一致性以5及资本精英的活动能力。 公民非政府组织主要包括民办非企业单位、社区基础组织、民间基金会及其他民间组织。这类组织大多是在市场经济改革和政治体制改革后，以公民自发的、自下而上的方式建立的组织，内容涉及教育、科技、卫生、体育、劳动、民政、社会中介、法律服务、
10、环境保护、艾滋病预防、妇女权利等方面。公民非政府组织数目众多，有些甚至没有取得合法身份。与其他非政府组织相比，公民非政府组织由于缺乏制度资源和资本资源，更多地分布于政策场域的外围，如果要获得政府重视或有效地影响政策议程设置，只能依靠自身活动和公众支持。一般地，非政府组织比公民个人更有影响公共决策的优势，尤其像环保组织、扶贫开发组织本身就是一种精神标杆和价值指引，其活动与议题富有天然合理性，且政治敏感性低，不易引发政府的反感和排斥。但合理的诉求并不预示着政策议程的设立，在任何时候人的需求总是超过现实资源的配置能力。决策意味着抉择， “在这成千上万的要求中，只有一部分得到了政策制定者的认真考虑。也
11、就是说，每个问题必须通过竞争才能引起政府官员的注意” 3 （P102 ） 。公民非政府组织的任务就是采取何种方式来扩大自己影响，如何利用外在动员优势来弥补体制内表达的欠缺。其途径包括：一是通过组织成员之间的交流和互动，形成一致的利益诉求，获得团体意志的统一性。二是争取具有共同利益或共同目标的其他团体的支持，建立组织联盟，扩大影响力。三是借助媒体宣传，广泛发动群众，形成影响政府决策者的外在压力。四是通过塑造公正、合理、保护人类利益等价值理念，增加组织和活动的正当性。 6二、非政府组织影响政策议程的策略 网络的开放性、互动性和便捷性为创造高效的交流情景提供了技术支持，但互联网、非政府组织与公众对政
12、府政策议程产生的叠加效应无法消弭主体之间的差异性。非政府组织的多样性、复杂性所带来的政策场域的层次性分布决定了各类主体在网络利用策略上的差异性和多样性。这种差别是在一定的社会环境下产生的，也会随着社会环境的变化而发生改变。如果非政府组织能够把握时代脉搏，主动调适和改变策略则能获得发展先机，产生良好的社会效应。相反，如果固步自封和沉溺于“鸵鸟心态”则容易陷入被动。网络对非政府组织与政策议程的影响表现于两个方面：一是网络能否引导公众议程，或是否成为非政府组织发动民众、获得支持的工具；二是网络是否推动政策议程，或非政府组织是否利用网络形成组织联盟，并对决策者形成压力。 （一）官方非政府组织的策略。官
13、方非政府组织一般建立时间较长且内嵌于政治系统，在资金来源、人事安排、组织职能等方面对政府有较强的依附性。传统的协商沟通机制、决策影响机制依然发挥作用，非政府组织能够表达利益诉求，直接参与政策议程设置。这些特点决定了官方非政府组织不可能像西方团体那样通过选举官员、群众动员、院外游说、游行示威等方式实现“外压式”民意表达。在这种情形下，官方非政府组织网络策略的重点不是如何影响政策议程的设置，而是如何有效地“自上而下”地进行宣传、教育和执行政策。不难理解，大多数官方非政府组织网站都十分关注相关政策的发布及围绕政策落实而推行的系列活动，而不是重于发动民众对政府政策施加压力。由于路径依赖，7官方非政府组
14、织容易滋生“官僚病”向社会提供越多的服务供给，就越依赖于政府资金支持，其适应性、灵活性和创新性就会下降。 从利益角度看，官方非政府组织所代表的群体利益与人民根本利益是一致的，但并不能漠视各团体群众因分工、职业、行业差异所形成的具体利益差别。也就是说官方非政府组织在追求总体利益的同时也有追求自身利益的内在动力。这种利益诉求和意愿表达是在组织成员相互交流的基础上集聚而成。此时的网络策略在于如何构建便捷的沟通平台，克服传统现场沟通的高成本、低效率弊端。另外，网络与民主参与密切相关，是民主的润滑剂。2011 年 2 月广东省妇女儿童工作委员会为制订广东省妇女儿童发展规划（20112020 年） 发动了
15、“网络问策”活动，网络点击流量超过 27 万人次，收集到建议一千一百多条，一万四千多人参加了网络问卷调查活动。在此情境下，网络策略在于民主动员和民意集聚。目前官方非政府组织的网路问政尚缺乏普遍意义，但代表了未来的发展方向。其发展过程至少需要解决两个问题：一是官方非政府组织内部的民意集聚问题，这是官方非政府组织发展的民主基础。二是在此基础上官方非政府组织如何实现对政府议程的传导影响。毕竟官方非政府组织自身力量有限，有些问题可以靠自身能力解决，但有些问题仍需要政府来解决。这时官方非政府组织所做的工作就是以这些议题推进政策议程。 （二）商业非政府组织的策略。商业非政府组织的网络策略取决于商业非政府组
16、织与内部成员、政府决策者之间的关系。商业非政府组织大多形成于改革开放之后，在政府招商引资和优惠条件下获得迅速发展。8商业非政府组织与政府之间目标函数的交叉与重叠是双方形成良好合作关系的前提和基础。为了获得双赢目标，政府需要商业非政府组织参与制定相关行业政策（有时直接参与） ，同时商业非政府组织的参与又为政府提供了信息和民意支持。当然两者之间也可能产生利益的背离和矛盾，基于政府的强势地位及规避经营风险需要，非政府组织往往持谨慎态度，要么千方百计地挤入人大和政协，获得机制内协商的优势，要么通过“用脚投票”方式退出博弈，避免双方的“硬冲突” 。不论哪种选择，商业非政府组织一般都缺乏网络动员的热情，网
17、络尚不足以发挥群体意志集聚和利益传导功能，网下多渠道的沟通与合作才是商业非政府组织维持团体内部以及团体与政府之间有效合作的主要途径。 在信息化时代，单个企业对电子商务、网络宣传比较重视，网络更多地承担着信息传递、处理和储存的功能，但在政策议程方面并没有发挥应有作用。对于商业非政府组织，其策略主旨是如何形成一致的主体偏好以及选用哪种方式来实现这种偏好。主要体现于两个方面：一是利用网络提升行业组织内的民主自治能力。目前我国商会组织管理仍不规范，在外部政府对行会组织干涉较多，在内部大企业和商界精英主导商会权力，尚未形成平等、民主、科学的治理体系。商业非政府组织的成员一般是企业组织，行业整体利益要求是
18、个体利益诉求的集聚反映，虽然有时少数行业成员之间也可能为争夺有限资源相互倾轧，但并非常态表现。利益同构性成为组织成员之间交流与合作的基础。通过“自下而上”网络参与和开放、互动的网络决策平台，有利于培育成员的主体意识，便于收集信息，提高民意信度，为公共政策提供有益参考。二是利9用网络缔结行业联盟，维护行业合法权益。在现实条件下，沟通会随着人数的增加而愈加复杂。网络沟通可以突破人数、空间和时间限制，构建便捷的虚拟沟通情境，形成强大的民意诉求，从而影响决策主体的行为选择。2006 年 2 月 8 日，广东 8 家鞋类产品出口企业在广州成立“欧盟对华鞋产品反倾销应对联盟” ，坚决反对欧盟对中国出口的鞋
19、产品采取反倾销制裁，不久江浙鞋企和行业协会纷纷相应，有 170 多家鞋企加入联盟。国内外网站的广泛报道与商会、企业、网民的积极声援对欧盟委员会裁决案件形成了强烈的民意压力。应该注意的是，横向网络沟通的效果涉及以下因素：具有内聚力的、精通法律和沟通技巧的非政府组织的舆论引导，及时、开放的信息发布，虚拟与现实的交互推进等。 （三）公民非政府组织的策略。在政策场域中，公民非政府组织作为势单力薄的边缘群体和草根组织与核心决策者的权力距最大。由于缺乏官方非政府组织的政治优势和商业非政府组织的资本优势，公民非政府组织几乎没有直接参与政策议程的机会，要实现政策目标就必须扩大自己的影响力。其策略重点是如何动员
20、民众广泛参与，并对决策者施加足够大的压力。网络社会为这种改变带来机遇。托夫勒认为，随着第三次浪潮的到来，社会弱势群体有机会凭借新技术和知识打破强者和富人的权力垄断，实现权力转移。 4 （P22 ）科布对外在创始型政策议程的设置过程进行了精彩描述，认为公众或社团组织可以通过“启动” 、 “具体化” 、 “扩展”和“进入”等四个环节来实现公众议程到政策议程的传递。 公民非政府组织的网络策略包括以下特点：一是及时识别现实中的10问题和偏差。公民非政府组织是社会分层及多元化需求的产物，对群体问题的关注是其“本色特征” 。问题和偏差又是政策议程的“触点” ，关注问题和偏差并伺机引入公众议程是公民非政府组
21、织网络动员的第一步。二是善于引导网络舆论。公民非政府组织作为网络动员的主体，将网下无法解决的问题有意识地通过网络传播途径（博客、微博、帮派、论坛、QQ 等聊天平台）引发公众讨论，并持续关注事态发展，随时更新、补充信息。但随着网络舆论的深入，人们对问题的界定和认识逐渐清晰化，也疲倦化，而且更多网民加入讨论容易产生分歧和意见对立，可能使议题偏离创始者初衷和超越控制范围。此时公民非政府组织要善于利用那些“吸引人的”或者与网民利益攸关的主题持续引发网民的关注。三是通过“虚境”与“实境”之间的互动增加舆论效果。网络只是沟通、传播等工具，不能自身创造意识和主导舆情，贯通于虚实两界的是特定的有思维的人（网民
22、） 。从“入网” （从现实活动到网络活动）到“出网”（从网络活动到现实活动）的多循环互动是形成舆论传播的特殊轨迹。四是通过非政府组织的联盟扩大影响。如 2012 年 2 月国际爱护动物基金会、首都爱护动物协会、亚洲动物基金会等多家动物保护组织及社会公众人物通过网站公开反对“活熊取胆”项目，实际涉及到珍稀濒危动物保护政策和国家中医药政策的讨论。2003 年中国环保组织发动了“怒江保卫战” ， “绿家园志愿者”与“自然之友” 、 “绿岛”等环保民间组织形成环保联盟，以保护生态系统、拯救大量珍稀濒危动植物及人类可持续发展为价值制高点，通过媒体、网络、讲座、论坛等方式对生态保护进行广泛宣传，争取社会公众的广泛支持，对政府决策者形成巨大压力，
