1、1我国食品安全监管体制内之困局与解困之道摘要我国食品安全问题频出，即便是制定了食品安全法其安全形势并未有根本性改观。究其原因，我国的食品安全监管体制存在着权力过于分散，过于依赖于行政协调手段执法，依赖于通过立法来对食品概念进行界定，导致执法对象混乱等原因。要解决这一困局应有效的利用制度内的资源并利用体制外的有效社会力量予以推进，形成体制内外的整合共同推进我国食品安全监管体系的完善。 关键词食品安全；监管体制；困局；整合 作者简介廖原，苏州大学王健法学院法学博士后，广西政法管理干部学院法律系副教授，江苏苏州 215006 中图分类号c93、D631 文献标识码A 文章编号1004-4434（20
2、13）04-0153-05 2013 年 3 月 1 号开始，香港特别行政区政府颁布2013 年进出口（一般） （修订）规例并开始全面实施奶粉禁令，其中引发争议的内容是该条例禁止内地年满 16 岁周岁以上的公民携带超过 3.8 公斤（两罐奶粉）离港。尽管该禁止令的理由是香港政府为了保障香港居民的奶粉供应问题，但是为什么会针对于内地的公民？其原因就在于内地的公民到香港购买奶粉已成为一种普遍性行为，对香港的奶粉供应产生了一定的影响。在内地也并非购买不到奶粉，造成内地游客到香港购买奶粉的一个非常重要的原因是内地公民对内地的奶粉的食品安全存在疑虑，对奶2粉质量没有了信心。 我国的食品安全问题从未有过受
3、到如此强烈的关注。尽管这并不说明食品安全事件的发生是现今才出现的，但是被媒体如此频繁的曝光，国民对国产奶粉如此丧失信心，致使两地在买卖奶粉上引起了矛盾却是瞩目的、空前的，是相关生产者之耻。管理部门之耻。食品安全问题直接出自食品生产加工企业及相关的经营者，然而我国针对于食品行业的管理并非空白，在法规所设定的程序上更是达到了多重管理的程度。因此每当发生了食品安全问题之后，总有一个声音在质疑，如此众多的监管部门为何未能在这些事件曝光之前能真正形成规制。导致国人人人自危？是因为我国的食品安全法规范的不足，还是众监管部门集体不作为，渎职，或是食品安全监管体制出了问题？ 一、我国当前食品安全监管之困局 （
4、一）食品安全案件引出监管困局 近年来， “地沟油”成为了各界所关注的一个热点词汇，全国各地食品安全监督的执法机关巡查“地沟油”的行动频繁。而其起因则源于2011 年公安部门破获的一起案件。在 2011 年，公安部统一指挥浙江、山东、河南等地公安机关历时 4 个月，成功破获了一起特大利用“地沟油”制售食用油案件，这也是全国公安机关首次全环节侦破非法收购“地沟油”炼制食用油，并通过粮油公司销售给群众的案件。由此， “地沟油”流向餐桌的传闻得到证实，并一举揭开了掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、零售等黑色产业链，案件可谓“步步惊心” ，暴露出来的食用油监管体制的种种问题则令人揪心。 3我国的食品安全监
5、管体制到底出了什么问题？实践中最常出现的场景就是每当有公民就食品安全问题向相关监管部门投诉时。具有食品监管职权的相关机关则往往互相推诿监管责任。以违法使用添加剂生产出来的豆芽为例，按照农产品质量安全法 ，归农业部门管；按照消费者权益保护法 ，归工商部门管；按照食品卫生法 ，归卫生部门管；按照食品安全法 ，归质监部门管。但现实中，农业部门认为是一般食品生产加工环节的问题，应该归质监部门管，流通环节出了问题，应该归工商部门；质监和工商部门认为豆芽是豆子发的，是农产品，应该归农业部门。那么多的权力部门共管食品安全，食品安全问题却频频发生，这与监管部门相互推委监管不到位有着直接的关系。 （二）民众与监
6、管机关之间对于食品安全事件的认识存在分歧 有关的调查统计资料显示，在调查中，有 8 成以上的被调查者认为。利益驱动和道德沦丧是食品安全问题屡禁不绝的一个主要原因。而对于食品安全监管难的问题，被调查者又是怎么看的呢？问卷调查显示，认为是诚信不足的占到了 53.6%，认为是媒体过度炒作的占到了 32.1%，认为是政出多门和标准不清晰的分别占到了 25%和 7.1%，而认为监管不力的占到了 60.7%。从这个调查结果不难看出，监管不力和诚信不足，是目前民众对于食品安全问题不满的最主要原因。蒲长城（国家质量监督检验检疫总局副局长）提出，不诚信问题，是一个非常突出的情况，非常突出的问题，近年来全国各级质
7、检部门，查办了大量的食品安全违法案件，几乎每一个案件，都有生产者故意违法违规的问题。王东峰（国家工商管理总局副局长）也同样指出，尽管原因是多方面的，但从根本上4讲，既有道德诚信缺失的问题，也有责任落得不实的问题。陈啸宏（卫生部副部长）在谈到食品安全问题时说。如果法都能够落实到位，现在我们的食品安全的状况，应该更好一点，所以根据他的理解，出现目前状况的原因就出在法的落实还不到位。为何会出现监管部门与社会民众对食品安全问题频出的原因理解上有如此大的分歧？道德诚信的缺失无疑是食品安全问题产生的直接原因，但是作为监管部门如果能恪尽职守，这些问题应该可以阻止于问题发生之时，而不至于等到其成为公共事件才被
8、查处。但不可否认的是有关于食品安全监管的法制衔接上与职权衔接上也存在着较大问题，这也是导致各机关之间有了推诿职责的所谓“正当理由” 。 （三）法规范对于监管机关职权的模糊化处理使困局之发生成为必然 我国于 2009 年颁布并实施的食品安全法对于食品安全监管体制有所强调，从食品安全监管体制来看， 食品安全法对于我国食品安全监管体制做出了横向与纵向的职权分配。该法第四条规定了在中央国家监管机关中对于食品安全监管方面所承担的职责： “国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。 国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的
9、资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。 国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督5管理。 ” 由此可知，该条款中主要涉及五个部门，其中食品安全委员会在该法中并未明确其职责，而是授权国务院来规定，国务院的卫生行政主管部门的职责相对明确但却存在着与国务院质量监督、工商行政管理与国家食品药品监督管理部门的职权衔接问题。模糊点在于，国务院卫生行政主管部门有组织查处食品安全重大事故的职责，而国务院质量监督、工商行政管理与国家食品药品监督管理部门分别对于食品生产、食品流通与餐饮服务活动的监督管理。如果
10、在食品生产、食品流通与餐饮服务活动中分别发生了重大的安全事故，是这三个部门按分段负责的原则来分段查处还是交给国务院卫生行政主管部门来统一组织查处？ 中国政府网于 2010 年 2 月 10 日发布了国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知 。通知指出，为贯彻落实食品安全法，切实加强对食品安全工作的领导，设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。通知指出。国务院食品安全委员会的主要职责是分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。由此明确了国务院食品安全委员会其本身是一个议事协调机构而非具体的工作部门，这
11、又与国务院卫生行政主管部门承担的食品安全综合协调职责相类似，这里食品安全法套用了我国政府所惯用简单的行政管理方式，对于加强食品安全的监管并无实际意义。即便是需要提出食品安全监管的重大政策措施，这本身也是相关职能部门原有职权既能解决的问题，无需浪费资源专门成立一个食品安全委员会来予以强调。 6食品安全法第五条对于地方食品安全管理体制也做出了规范： “县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。 县级以上地方人民
12、政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。 上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。 ” 从以上条款不难发现，对于地方的食品安全监管工作，县级以上地方人民政府负有较大的职责，这其实也是宪法中对于地方一级政府地方事务管理职责的要求。然而由于我国行政体制的复杂性，有一些涉及到食品安全监管的行政机关适用垂直管理的行政体制，如目前出入境检验检疫机关为中央直属管理，而质量技术监督、工商行政管
13、理等机关都存在着省级以下垂直管理的问题，导致省级以下的地方政府难以组织这些监管部门进行统一的综合执法活动，加大了协调的成本，降低了行政执法效率，地方食品安全问题难以得到及时有效的处理。 食品安全法第五条第三款实际上就是针对于目前的行政体制情况而做出的规定。问题是如何在上级部门的垂直领导与同级政府的统一组织之间寻求一种协调，食品安全法终究没有给我们一个明确的答案。组织权与领导权或是7管理权毕竟不在同一层面，因此这需要以立法的方式将其予以具体化，以实现其在食品安全监督执法中的操作性。该条款虽然是居于强烈的问题意识而设定，但并没有能够完全的让问题得以解决。而最近的国务院已经下发国务院办公厅关于调整省
14、级以下工商质检行政管理体制加强食品安全问题监管有关问题的通知201148的“48 号文件” ，文件要求省级以下工商、质检系统在业务上接受上级部门指导。但在人员编制、组织任免等方面，纳入同级政府管辖，实施属地化管理。目前。48 号文件已经下发至各省、自治区、直辖市、计划单列市。国家质量监督检验检疫总局一位内部人士指出，这一监管体制调整，主要是为了明确权责，强化地方政府对食品安全监督管理的责任。这一行政措施无疑是应对食品安全法第五条的操作措施，然而如此处理也会引发其他问题，即如地方保护主义的泛滥，因此其无疑也是一种短期行为，有头痛医头脚痛医脚的味道。解决这个问题的根本途径还是得进一步将其上升到宪法
15、的层面，通过对中央与地方政府之间的事务管辖权作出一个较为明晰的界分。中央在地方的事务设立中央直属机关管理，地方性事务则属地管理，避免“拉锯式”的行政改革。 二、以食品之概念厘定来看我国监管体制之问题源 在食品安全监管的实际操作中，往往因为对于相关概念的模糊而导致执法困难和执法部门的互相推诿。 食品安全法延续食品卫生法的做法，在附则中对于法条中涉及到的相关概念进行了解释，但从内容上来看，其比食品卫生法所囊括的概念更为详尽一些。其中包括了食品、食品安全、预包装食品、食品添加剂、用于食品的包装材料和容8器、用于食品生产经营的工具、设备。用于食品的洗涤剂、消毒剂，保质期、食源性疾病、食物中毒、食品安全
16、事故等与食品安全保障密切相关的法律概念。有关于食品的种类和涉及食品安全的材料很多，种类也极其复杂。这些概念是否界定准确与监管部门能否正确按照自身职责权限范围来进行执法是密切相关的。 食品安全法规定食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。这样的概念划分存在的问题是：首先，划分的依据是将可食用的物品基于是否以治疗为目的分成两块，监管机关也就随之由不同部门承担：其二。食品的构成是极其复杂的，尤其是一些食品的来源是动植物产品，特别是动物。因为动物本身也需要相应的食品来供养，在自然环境中人们往往的难以控制其所食用的食物，但是很多被人类作为
17、食物的动物是人工饲养的，它们所需要的进食是否应当加入食品安全法保障的范围之中呢？诸如瘦肉精事件即反应出该问题的现实性；其三，动植物本身亦可构成以治疗为目的的物品，这样就导致了本来意图是将通过食品概念的界定来划分监管部门的目标难以得到实现，又形成新的扯皮事件。如天麻，本身应是作为一种药品来使用，而笔者手上即有不少的饭店宣传单中将天麻入火锅，做成“天麻火腿鸡”的菜肴，并以滋补食疗和保健为其广告宣传点，此时的食品与药品即有相当的契合。 “我国食品安全监管主要采取分段监管模式。为了进一步理顺有关监管部门的职责，2004 年国务院发布关于进一步加强食品安全工作的决定 ，规定按照一个监管环节由一个部门监管
18、的原则，采取分段监管为主、品种监9管为辅的方式。进一步理顺食品安全监管职能。明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。 ”4J 然而食品管理如何区分环节，实际上是存在相当大的难度，因为食品本身存在着直接适用或者继续加工两种不同的使用方式。因此在以环节来确定食品监管责任时。会因食品的范畴极广
19、。食品本身的概念问题，难以厘清，以食品的生产环节来划分监管层次和监管机关最终导致监管脱节。而且不能体现出宪法第二十七条所强调的，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。 ”实践中也恰恰证明了以分段监管的弊端十分的明显。对于食品的概念在法律上应如何界定才能有效的进行食品安全监管？本文以下将结合食品概念问题与我国食品安全监管体制改革问题进行讨论。 三、我国食品安全监管体制改革之策略 对于食品安全监管体制困局的破解，需要找准其存在的根本性问题所在。总结前文所述，笔者认为食品安全法所设计的监管体制弊端很大，由此产生了监管乏力
20、。 （一）对我国食品监管体制之弊的归纳 1.过于强调“综合协调”是一大弊端 10依据食品安全法的规定设立国家食品安全委员会是高层次食品安全协调，国家卫生部承担食品安全综合协调职责，上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作。协调是必要的，但是过于依赖于协调则会导致行政监管的成本增加，一旦协调不成功，那食品安全案件则难以得到有效遏制。 2.食品监管职权过于分散 食品监管的职能部门过多，在食品安全法中不仅没有着力解决这个“九龙治水”问题，而是从国家立法层面进行了确认和肯定。分段化，部门化，地方利益化均构成了分散化的监管模式弊端。
21、本应由政府供应公共产品反而因为所谓的供应者过多而缺位。 3.过于强调食品概念反而使得食品定位不准 食品的内涵丰富，难以统一下一个准确的定义，因此与其硬下一个定义还不如从监管体制的改革人手来解决食品安全监管问题。 如何有针对性的解决我国食品安全监管体制之困局？体制内的弊端目前显现的比较明显，而在体制内调整的空间依然是比较大的，但是要破解体制的弊端还应从体制外寻求破解。 （二）我国食品监管的体制内改革 “我国实行的分段式食品安全监管体制，其运作是典型的团队生产方式。在这种运作方式下存在着两个方面的问题：首先，各部门的监管权难以界定清晰，存在权利交叉，从而导致模糊产权和出现监管的真空地带；其次，食品安全的整体监管效果取决于各部门的协力合作（即团
