1、1县域经济由经济增长型向统筹发展型的转变研究摘要：我国县域经济社会发展是整个国民经济与社会建设的重要组成部分，事关我国全面建成小康社会的全局。当前，我国县域经济社会的主要发展模式是经济增长型，特点是以经济“量”的增长为目标。经济增长型模式在增强县域经济实力、壮大社会微观基础的同时，存在着社会建设滞后、生态文明缺失等弊端。按照党的十八大提出的新要求，县域经济社会需要由经济增长型模式向统筹发展型模式转型。实现我国县域经济社会发展转型，需要解决好三个问题：一是转型的理念树立统筹发展理念；二是转型的抓手县域政府治理模式向现代管理转变；三是转型的载体企业、居民和社会组织。 关键词：县域经济社会；发展转型
2、；经济增长型；统筹发展型 中图分类号：F120.3 文献标识码：A 文章编号：10030751（2013）08004503 改革开放以来，随着新时期党的基本路线的确立和工作重心的转移，我国县域经济社会发展逐步形成了以注重经济总量增长为主要特征的经济增长型模式。这种发展模式，对于解放和发展生产力、增强我国的综合国力、提高人民的生活水平，做出了历史性贡献。但是，随着我国经济社会的不断发展，这种发展模式忽视经济增长的质量和效益，政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设严重滞后的弊端日益显现，有些地方甚至到了难以为继的地步。因此，要求县域经济社会发展实现由2经济增长型向统筹发展型的转变。 一、我国县
3、域经济增长型模式的弊端分析 改革开放以来，我国县域经济社会发展逐步形成了“经济增长型”的发展模式，总体来看，主要有以下几种： 1.区位优势发展型。这类县域主要利用沿海、沿边或紧邻政治经济中心的区位优势，发展港口经济、服务经济和贸易经济等，属于较早实现经济腾飞的地区，主要集中在我国东部沿海地区。 2.产业主导发展型。这类县域主要利用自身具有比较优势地位的资源和产业实现经济发展。如利用自然资源优势、国家重点产业布局优势、传统优势产业等。产业主导发展型根据产业不同可以分为工业主导型、农业主导型和服务业主导型等。 3.市场导向发展型。市场导向主要是指面向国内市场还是面向国际市场，也即内向型和外向型。在
4、我国东部具有区位优势的县域，发展外向型经济、开展跨国贸易是其发展的主要特征。而一些内陆县域由于位置所限，其市场主要面向周边地区，大多属于内向型。 这些发展类型尽管侧重点不同、发展途径不同，但其发展内涵却基本相同：都以提高经济总量为目标，都以利用自身优势资源条件为竞争手段，更重要的是，都以通过增加生产要素的投入来实现经济的增长，都属于“经济增长型”发展模式。这种经济增长型模式在一定时期内有力地促进了我国县域经济的发展，壮大了县域经济实力、夯实了经济社会的微观基础，并使得县域经济成为推动工业化、城镇化、农业现代化进程的重要力量，进而成为我国全面建成小康社会、解决“三农”问题3的关键所在。 但是，这
5、种增长模式存在以下共性特征：一是注重经济“量”的增长，忽视政治、文化、社会、生态文明等方面的协调发展；二是主要依靠增加资金、资源的投入来推动经济的增长；三是县域单体发展特征明显、区域协作发展特征较弱；四是属于粗放型增长模式，可持续性较差。经济增长型模式在增强县域经济实力、壮大社会微观基础的同时，也存在着社会建设滞后、生态文明缺失等弊端，本质上属于粗放型的增长模式，已经不能适应新经济（低碳经济、绿色经济等）发展的需要，也不能适应十八大提出的五位一体总体布局的需要，必然要求加以转型。1.社会建设滞后。社会建设主要包括教育、科技、文体、医疗卫生、就业、社会保障、社区建设、计生工作等内容，作为县域的社
6、会建设，更包括农村社区建设。以社会保障为例，目前，我国农村社会保障费用只占全国社会保障费用的 11%；以教育投入为例，教育部统计数据表明，全国各地方“普九”债务累积高达 500 亿元，农村教育经费缺口过千亿元。其他如农村社区建设、医疗卫生等，都严重滞后于经济增长速度，也与我国县域经济社会不断壮大的实力相悖，究其原因，还在于经济增长型发展模式忽视社会、文化等建设。 2.生态文明缺失。根据中国环境监测总站提供的报告显示，2008 年，全国县域中生态环境达到“优”的为 298 个， “良”的为 1135 个，合计数目 1433 个，占 2436 个总县域数目的约 58%。 “优”和“良”在分类标4准
7、中属于适宜和基本适宜人类生存的地方。这也就意味着，全国有超过40%的县域生态环境已经处于超载状态，不适宜人类生存。我国县域经济在实现大跨步发展中，重视经济增长而忽视自然、环境与生态保护，已经到了“是要 GDP，还是要命”的地步。 3.发展观念落后。当前，很多地方政府的发展观念仍然是唯数字论以县域生产总值的增加作为衡量一切的标准，缺少统筹发展、绿色发展和科学发展的理念。党的十五大以来，从可持续发展、科学发展观到当前的生态文明建设，党和国家的发展理念始终与时俱进。但在县域政府环节，虽然也对中央的发展观念层层传达、不断学习，但在实际应用中仍是停留于纸面、流于形式。 4.城乡发展一体化失衡。十八大报告
8、指出：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。而当前作为“三农”基本载体的我国县域经济社会发展的现实是，城乡发展处在相当程度的失衡状态中。以我国城乡发展协调程度最好的省份之一浙江省为例，其全国百强县城镇居民的人均收入水平仍是农村居民的 2 倍，农村居民收入增长率也只有城镇居民收入增长率的一半。在全国范围内，不少百强县在资源开发和经济增长的过程中，当地多数百姓难以真正获益，打工不经济、财（政）强民不富、因资源过度开发导致生态灾难严重以及“既是百强县也是扶贫县”等怪现象屡见不鲜，实现城乡一体化发展仍任重而道远。 综上，经济增长型发展模式虽然取得了巨大成就，但由于其自身存在的种种弊端，在新的历史
9、条件下实现向五位一体转型已经成为必然趋势。 二、统筹发展型模式的探索及内涵与特征 5事实上，我国许多县域也已经意识到传统发展模式带来的弊端，自觉或不自觉地进行了发展模式转变的探索，这其中，幸福县域建设成为令人瞩目的亮点。2012 年发布的中国县域经济十年发展报告指出：截止 2011 年年底，全国明确提出建设幸福县域的县（市）有 506 个，占全国县（市）总数的 25.38%，超过 1/4。幸福县域是一个较为宽泛的概念，各地在实践中侧重点也各不相同，但总结起来都涵盖了经济、政治、文化、社会和生态建设的方方面面，较传统发展模式有了根本性的改变，为县域经济发展模式的转变提供了实践基础。 党的十八大报
10、告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体的总体布局。它超越了单纯的经济建设要求，必然引发县域经济社会发展模式的转型即从经济增长型向统筹发展型模式转变。在总结既有发展模式的基础上，结合中央精神和发展要求，可以这样理解统筹发展型模式。 所谓统筹发展型模式，是指县域经济要在科学发展观的指引下，经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体协调并重，做到富民强县与绿色生态、和谐发展相统一。在县域内部，统筹城乡、工农、经济与社会等各方面的发展，追求经济质量提高和数量增加、服务城乡居民利益；在县域外部，作为区域（一市或一省）的组成部分，服从区域统筹发展的要求，摒弃走恶性竞争、重复建设
11、的老路。 统筹发展型模式的特征：一是注重经济向“质”的方向转变；二是依靠科技进步、劳动生产率的提高以及资源的节约来实现经济增长；三是在实现经济发展的同时，实现经济与社会、政治、文化及生态的和谐6发展，同时实现县域与更高一级区域的协同发展；四是集约型发展，符合绿色经济、低碳经济以及可持续发展的要求。 需要指出的是，统筹发展模式并不是全盘否定经济增长模式，统筹发展模式实际上包含经济增长模式中的有益成分。发展模式转型是在原有基础上的转型，是对既往模式弊端的扬弃，同时保留有益的发展因素。县域经济在实现由经济增长型向统筹发展型的转变中，并非另起炉灶、推倒重来，而是要将经济增长模式中的有利因素、优势资源转
12、换到统筹发展模式中，实现科学发展、协调发展、可持续发展。 三、促进县域经济社会发展健康转型的对策 （一）转型的理念树立统筹发展理念 树立统筹发展理念，主要包含两个方面的含义： 1.树立五位一体发展理念。树立五位一体发展观，要求县域在经济社会发展中，要把实现五位一体总体布局作为经济社会发展转型的目的，要把经济发展的质量提高摆到突出位置，同时兼顾经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，在强县的同时，更加注重县域内城乡居民生活条件、生活环境的改善，营造山青水绿、人与自然和谐发展的生态环境，着力打造幸福宜居县域。 2.树立区域协调发展理念。县域一方面是区域统筹的基本单元，是区域发展中的微
13、观主体；另一方，县域也是更高一级区域的组成分子，不能脱离其而单独存在。因此，树立区域协调发展理念，是县域经济社会发展转型中要确立的另一个主要原则。 所谓区域协调发展，是指县域要把自身的发展置于所在区域内统筹7进行。这个区域可以是同一个行政区划，也可以是非相同行政区划但位置相邻。一般来说，地理位置相邻的县域，在风俗习惯、自然资源、产业布局等方面具有一定的相似性，因而在经济社会发展过程中，必须考虑区域协调发展问题。 一是能有效降低区域内各县域的发展成本。县域是我国经济基础相对薄弱的层面，发展资金不足是最大问题，因而社会资本的流向成为各县域争夺的焦点。以往在各县域招商引资过程中，为吸引社会资本而在土
14、地、税收等方面惨烈竞争；同时由于产业布局缺少统筹规划，一拥而上，重复建设也比比皆是。这些现象都增加了县域的发展成本。进行区域协调发展，就是要根据每个县域的实际情况，对产业布局进行合理调整，对资金流向进行正确引导，以有效减少重复建设、无效投资，降低县域经济社会发展成本。 二是能有效实现城乡发展一体化目标。区域协调发展，必然打破一乡一县单独发展的格局，实现区域内的大统筹、大发展，这对于区域内农村劳动力流动、城镇化建设、农地集约使用等，都会起到事半功倍的效果。而一旦这些要素能够合理、顺畅地流动起来，城乡发展一体化的目标必将会加速实现， “三农”问题也将迎刃而解。 三是有利于县域政府集中精力谋划全局。
15、随着发展成本的降低、区域内各种资源的合理流动，县域政府将能把用于招商引资等方面的大量精力投入政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，推进五位一体协调发展。另一方面，生态文明建设涉及的环境保护、污染治理等都不是单个县域所能解决的。实现区域内统筹发展，必然有利于在生态建8设方面实现十八大报告提出的：生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。 （二）转型的抓手县域政府治理模式向现代管理转变 县域政府治理模式直接决定了县域经济社会发展转型的成效。新的发展模式要求有新的治理模式。当前“新公共管理” （N
16、ew Public Management）理论与实践在国际范围内成效斐然，借鉴、吸收和运用“新公共管理”的有益成分，实现县域政府治理模式的转变，将有力地促进县域经济社会发展的转型。 1.建设服务型政府。在“新公共管理”实践中，政府不再是生硬、冷冰冰的行政和官僚机构，而成为肩负着为辖区社会组织和居民提供各种“服务”的特殊的“服务员” 。这从根本上改变了传统公共行政模式，也改变了政府与公民之间的角色关系。县域政府作为体制完备、功能齐全而又直接面向基层的组织体系，建设服务型政府既是体现政府职能的必要手段，也是响应党的十八大提出的“在改善民生和创新管理中加强社会建设”要求的必然选择。 2.引入竞争机制
17、。在传统公共行政中，政府由于其天然的权力垄断地位，对于各种管理活动本能地会采取“命令式”进行，对于市场经济的核心竞争机制，则被忽视或故意忽视，许多管理成本、管理损耗都由此产生。 “新公共管理”理论认为，政府如果想要提高管理效率，就必须引入并实施竞争机制，通过市场的力量来促进政府效率的提高。如减少公共服务的垄断性，引入各种新型管理工具、管理手段进入政府绩效评价体系中，就会有效化解政府管理9效率低的问题。县域事务千头万绪，县级政府不可能面面俱到，只要抓住本地区发展的主动力、 “牛鼻子” ，对于一般性的公共服务，可以通过竞争机制由社会组织来提供。 3.构建扁平化管理机制。 “新公共管理”理论崇尚私营
18、部门管理模式在行政管理中的推广和应用，尤其在信息化时代下，许多行政层级、体系、模式都要求适应时代变化，进行扁平化管理，并建立科学的、可操作的指标化考核体系，以便对政府的管理模式进行评估。当前，我国县域政府的管理手段普遍落后、理念普遍不新，尤其是机构臃肿、职能交叉、效率低下等现象突出，不能适应信息化、网络化给县域发展带来的各种新要求，构建扁平化管理机制是县域经济发展中的必要之举。 （三）转型的主要载体企业、居民和社会组织 在市场经济中，创造经济收益的主体是企业、居民和社会组织，政府本身并不带来直接经济效益。但当前，县域政府越俎代庖、直接介入经济活动的现象比比皆是。这既弱化了市场机制配置资源的能力
19、，又模糊了政府与市场的界限，不利于县域的可持续性发展。在县域经济社会发展中，县域政府的核心职能是制定而非执行政策， “掌舵”而非“划桨”， “划桨”的职能应交由社会组织、企业及个人等各类市场主体来承担。充分调动企业、居民和社会组织的主动性，有利于缩小政府规模，减少行政开支，还有利于政府专注于公共政策的制定、监控和评估，进而提高政府管理和服务的效率。县域政府要将精力放在五位一体宏观规划指导方面，激活各社会要素，充分发挥各类市场主体的能动性，使其成为县域经济社会转型发展的主力军。 10参考文献 1胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告N.人民日报.20121109. 2我国真实城镇化率仅 40%专家：关键是城市为谁建EB/OL.中国新闻网，http：/ 3杨荫凯.百强县遭遇“成长烦恼”J.人民论坛，2007， （17）. 责任编辑：晓立
