1、1新桂系广西司法改革论略【摘要】20 世纪二三十年代的广西司法建设是广西乃到中国法制建设中具有独特意义的事件。它以自治为目标，改革了旧桂系以来的司法弊端，在组织机构、监狱系统、人才培养等方面做出了优秀成绩，成为“广西模范省”的重要组成部分。 【关键词】广西；新桂系；司法改革 【作者简介】唐国军，广西民族大学民族学与社会学学院党委书记，教授，硕士研究生导师，博士，广西南宁 530006；赵鹏，百色市澄碧湖管理处干部。广西百色 533000 【中图分类号】D926 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）07-0107-06 20 世纪二三十年代的广西是以李宗仁、白崇禧、黄绍为
2、代表的新桂系治桂的黄金时代，由于这批不同于晚清旧桂系的新的年青将领，拥有民主革命的新思想和拯救中华民族于水火之中的理想与抱负，而历史又赋予了他们对广西独立治理的机缘。因此，就造成了其在全国独具特色的法制变革。广西，地处中国面部边陲，长期以来，就具有自治的传统，从秦汉到唐宋的羁縻制度，到元明清的土司制度，桂系之相对独立于中央政权有其历史的渊源。而这样的人、这样的历史时代、这样的地域环境，于是造就了二三十年代广西司法改革别具一格的历史品格。在当今中国倡导“依法治国”建立中国特色社会主义法制国家的今天，作为2“自治区”的广西，要实施“依法治桂”的方略。无疑地研究新桂系的治桂经验，尤其是法制治桂经验。
3、有着重要的借鉴意义和现实价值。 一、新桂系广西司法改革的历史背景 新桂系统治广西从 1926 年开始，其时的广西经历了晚清以来的政治变化，而旧桂系的统治基本上沿袭了晚清法制改革的道路。但整体来说，仍处于社会经济、政治极度落后的状态。新桂系统治广西伊始即着手法制改革，改革就是在这个特定的历史背景下展开的。 首先，从历史发展的角度看，它是近代以来帝国主义攫取中国司法特权，强制清朝廷司法改革和清政府为维持其统治而在 1908 年实行新政。实行“预备立宪”的历史大趋势下展开的。1840 年鸦片战争后，外国侵略者强迫清政府签订一系列不平等条约，不仅从中国掠夺了大量领土，向中国索取了巨额“赔款” ，在中国
4、领土上开设口岸和租界，而且攫取了所谓领事裁判权，使中国的领土完整和司法主权受到破坏。从那以后，帝国主义逐渐控制了中国的经济命脉，左右着中国的政治，使中国的清政府成为了名副其实的“洋人的朝廷” 。1902 年，英美日等国为表示对彻底投降帝国主义列强而越来越受到人民反抗的清政府的支持，提出在清政府改良司法状态， “皆臻完善”以后。可以放弃领事裁判权的故作姿态迷惑清朝统治者以及具有改良愿望的官僚。清政府自此推行了以“立宪”为标榜的法律变革运动。 与此同时，1900 年义和团运动后。帝国主义与中华民族的矛盾，清朝统治者与人民群众的矛盾不断加深。各族人民自发的反抗斗争和民族资产阶级有组织的民主革命运动风
5、起云涌，且日趋合流，迫使清政府提3出改革旧制，实行新政。企图挽回其即将灭亡的历史命运。1903 年，清政府设置“修订法律馆” ，在以“模范列强为宗旨” ，务期“中外通行”的思想指导下逐渐修订出既模拟资本主义法律体系，又杂有传统礼教纲常，既维护统治者利益，又确认帝国主义在华特权的刑法、民法、商法及诉讼法等等。1908 年，由宪政编查馆制定了旨在维护清朝廷既得利益的钦定宪法大纲 ，其基本出发点是：“宪法者，所以巩固君权，兼以保护臣民者也。 ”闭同时实行了官制改革在法律机构上改刑部为法部，掌管全国司法行政；改大理寺为大理院，为全国最高审判机构；地方高初级审判厅，府设地方审判厅，省级高等审判厅，地方设
6、立各级检察厅，审级上实行四级三审制。此外推行辩护制、陪审制和公开审判等新的司法体制，这些改革措施为以后的北洋政府和国民党政府所继承，成为广西省政府司法改革的直接法制渊源。 其次，从当时广西省的情况来看，清朝宣统以前，省内体制与内地各省一致，推行行政长官兼理司法的传统制度，尚未出现“司法”这一称谓。宣统二年（1910 年） ，广西近代司法体制改革开始。清政府在桂林创立了高等地方初级审检六厅，同时在梧州商埠设立地方初级审检四厅，实行审检合一的司法体制。清季以来，广西地方政府就是利用这些司法机构总理全省司法事务。但其所颁行的各项制度则具有明显的地方自治色彩。这当然是与清末各省强调地方自治的历史大趋势
7、相一致。此其一。其二，直到中华民国临时政府时期，广西地方政府操控在地方军事势力手中。因此司法工作始终得不到应有的重视，政府的拨款经费难以维持司法现状。北洋政府统治时期，在各省加设巡按史一职，用来监督司法，4又使司法权隶属于行政权。在历时十余年非常时期，即军阀混战时期，大军阀以“保境安民”为口号，极力筹集军饷。扩充实力，以求在激烈的派系斗争中取胜，小军阀则以“保境安民”相呼应，割据一方。政局的混乱直接影响到国内各项建设的进程。这一时期，初具规模的广西司法因没有得到积极建设，司法界当局组织残缺，制度混乱。 “法院职权残缺破碎高等两厅、行业行政职权，资格尤卑，或见谅于军民长官偶得一二行使正当职权之事
8、。又往往不克举任”由此可窥见法院组织行使职权一斑。其三，法官待遇低微， “俸给低微，操人民生命财产大权之书记官，其俸给不如一雇员，故稍爱气，能自立者，多不乐就法槽，其或进身之始，倡为练习之谋，亦多偕为过渡，适至各法谙练，条理明达，军民两界，争相罗致，谁复恋栈豆，故法官人才缺乏，程度不齐，实为不可掩讳”翻。而法警“每月生活费有少至 5 月实不足以维持其生活” ，这样司法界腐败严重，法院威信日落。至于广西监狱， “吾省除桂林南宁两地之监狱，建筑颇称完备外污蚀殊甚，狭隘不堪，空气闭塞” 。条件极为恶劣。国民政府定都南京，广西也由军政时期过渡到训政时期，这时广西司法纳入中央司法厅，隶属国民政府管辖。
9、同时多年的战乱，使广西经济遭到严重破坏，社会治安混乱，经济凋敝，民不聊生。虽在李黄白时期（1925 年 9 月-1930 年 7 月）进行了一些改革建设取得一些成效，但社会治安仍没有明显改变，百业仍很落后，人民生活十分贫困。面对广西残乱局面，新桂系为稳固其在广西的统治。与蒋介石抗衡，唯一的办法只有“励精图治” ，建设广西。尽快壮大自己的经济、军事实力，把广西建设成为“模范省” ，以捞取政治资本。5建设需要稳定有序的社会环境，面对盗匪遍布、治安混乱的广西，各项建设举步维艰，于是，广西省的司法改革提上了日程。 二、广西司法改革方案的产生及内容 （一）广西司法改革方案的出台 广西省的司法改革是新桂系
10、时期推行系列改革的一部分，新桂系为了巩固其底盘，在其统治初期即提出所谓“三自政策” ，作为建设广西的纲领。力争把广西建设成为模范省，增强其经济军事实力。为此，在李白黄统治时期，非常重视对广西政治、军事的建设。 “三权宪法的政治机构是行政、立法、司法没有司法，便不能发挥政治功能，司法不健全，也就是政治的一部分不健全” 。所以广西政治建设不能放弃广西的司法建设。广西政治建设的完成，也正有待于广西司法建设的完成。时值国民政府推行司法改革（后因汪精卫叛变革命而暂中断，蒋介石掌权后，根据其独裁需要，继承改革）破旧革新之际，广西高等法院院长（原为司法厅长，后裁撤司法厅）朱朝森 1927 年受命于危难之间。
11、受任以来，注重网罗社会上有识之士。聘请在社会上有声誉的法律学者及法学界有经验的法官，创立省司法研究会，综合调查报告研究及讨论结果。在国民政府司法改革的大政方针指导下，1928 年主持拟定广西司法建设方案 ，并于当年经省政府委员会决议通过。 （二）改革方案的主要内容 根据广西实际及缓急程度， 方案拟分三个时期逐步推行。 第一期主要是整理和改革机关组织、内容和章制。编制实际预算，共计划投入实施经费八十余万大洋。主要用于：（1）院廷之增设。计划6“在各旧道属之柳州，百色及诉案繁多之玉林，平乐四县，必须增设地方法院或分院” 。成立“永淳、横县、武鸣、上林、宾阳、靖西、崇善、全县、贵县、桂平、平南、藤县
12、、容县、怀集、贺县、宜山、天保、凌云、隆安、恩隆二十分庭” 。使得附近各分庭有所效仿，互相学习取法，在必要时互相协助和转移管辖，以便减少人民诉讼上的困难。 “一来可以完成全省司法建设的基础，二来可以解决人民诉讼困难之治标办法也”脚。 （2）组织的革新，根据机关的新设和事务需要。逐步改善章制，各地方法院和监所的事务和人员的重新组织，是革新组织的根本。 （3）改善法官的待遇，参照中央各省章制，根据广西省情，原定法官的俸给及身份待遇与行政同等职官，同一比例，使它们禄足养廉，目的是网罗法官人才，提高法院威信。 第二期计划拟定从 1929 年开始，是在第一期建设基本完成基础上，建设重点是监狱的建设，依广
13、西省情，监狱建设按“各旧道属各设一监，总共六监，各旧府属，则各设轻罪监一监，共十四监，桂梧邕三处，并各设一少年监” 。以这个为标准，拟定第二期第三期依次完成监狱建设计划。 此外，在积极推进司法改革的同时也注意培养和训练法律人才。以适应整个改革对人才的需求。故方案拟定办法有四：（1）迁移法政学校于省会；（2）设定法官及吏员训练所；（3）甄拨合格人员；（4）考取合格人员分发学习，以解决对法官的急需。 （三）改革方案设置合理性和局限性 首先，广西的司法改革是广西法制建设的重要组成部分，从整个法7制建设和司法改革大局来看， 方案是不全面的。它之针对广西司法现状和当时实际需要，拟定改革措施，具有很大的片
14、面性。 其次， 方案针对当时司法的弊病，有步骤，有重点地制定各项改革措施。有很强的针对性和可行性。其一， 方案根据缓急轻重和人民诉讼权利出发，首要的改革任务放在增设组织机构、在各县及各旧道属设立分院或分庭，以便利于人民诉讼，发展地方经济。其二，其次从根本上改革司法组织机构及各种不符合需要的章制、事务及人员配置，以适应建设广西的需要。其三，从待遇上给予法官在生活上的切实保障，提高法官地位，使其禄足养廉。罗致法官人才，提高法院威望。这项措施虽然在实际过程中，没有真正落实（仅有所改善） ，但它的提出是很有远见的，是我们今天反腐倡廉、依法治国可以借鉴的。其四，方案还注意对人才的培训和训练，拟迁移法政学
15、校于省会，开设法官训练所，以满足新增机构（法院分庭）对人才之需求，充实法官队伍，提高法官队伍的整体素质。 当然， 方案制定的出发点是好的，但由于新桂系仍然代表大地主和资产阶级利益，其制定的各项措施主要是维护其统治的需要，有一定的欺骗性，加上三十年代国内各种派系斗争的影响，致使改革方案几经中断，没能如期完成建设计划。 三、广西司法改革的实施及其成效得失 广西司法建设方案的出台，为广西的司法改革实践提供了依据，指明了道路。 （一） 广西司法建设方案 81.建立健全司法机构 纵观广西全省，在方案实施以前，除桂林的高等地方初级审检六厅和梧州商埠地方初级审检四厅外，其余地方均无司法机构。这对幅员辽阔、交
16、通闭塞的广西，如果不在各县设立管辖初级诉讼法院（管辖千元以下财产诉讼案） ，就很难保证人民权力，解决人民诉讼之苦。因此，在方案出台后，高等法院逐一筹设地方分院或分庭。从 1932 年财政预算看， “永淳、藤县、宾阳、武鸣、天保、平南、上林、崇善、靖西、恩隆”等 11 个县的分庭都编有预算，准备筹建。龙州地方法院自 1930 年龙州起义被共产党占领后。几次想重新办公都没有如愿，直到 1933 年 10 月16 日才恢复办公。1932 年成立贵县、桂平地方法院及第一训政区内富川、贺县、兴安、灌阳等四个分庭，1933 年 1 月份成立平乐分庭。全县、恭城、灵川扶南各分庭，2 月份成立钟山分庭、玉林分
17、庭，4 月份成立博白、容县两厅，8 月份成立苍梧地方法院、怀集分庭。10 月成立宜山分庭。到 1936 年底，广西法院建设建成高等法院 1 个，高等分院 7 个，地方法院 16 个，以及基础法庭等组织，机构规模较齐全，此外还拟在白色设立地方法院及高等分院。 各地分院或分庭的设立，方便了人民的诉讼，基本保证了人民的诉讼权利，解决了人民“每刑事轻微繁件必辄赴省”的诉讼之苦。有利于人民发展生产。同时，法院独立行使职权，司法与行政相独立。这就有利于案件的正确裁判，培养人民的法律观念。 2.改良监狱环境 “查广西全省，除桂林南宁两地之监狱，建筑颇称完备外，其余各县之监狱皆不完备，污浊殊甚，狭隘不堪。空气
18、9闭塞，疾病浸浔” 。改良恶劣的监狱环境，增设监狱及看守所。是司法改革的关键，在成立各地方分院的同时，配套成立了各看守所。到1935 年 9 月招工建设梧州第三监狱。 “又查第十第三监狱，向只设教诲师1 人，而无专任教育之教师而灌输知识，几恃教育之善诱” 。为达到对犯人的教育与感化，使其能自食其力。从 1933 年起，广西在各监所增设一名教师，专门对犯人进行教育感化。另外在桂林第一监狱筹设狱务人员训练所，训练各地狱务人员，提高狱务人员管理水平与整体素质。 3.改革司法制度 （1）扩大司法职权和完善监督体系。1934 年高等法院院长朱朝森主持拟定广西各县政府兼理司法失误暂行章程及处务规则中规定：
19、“仍由各县县政兼理司法事，未设法院的各县司法事，由县政府兼理并受高等法院监督，其职务权限与地方分庭同”：“将县政府承审员改为审判员不允许县长去留，干涉裁判” ；县长的司法职权，可分兼任审判员的县长或不兼任审判员的县长：“审判员受县长监督独立行使审判权，不受任何指挥干涉” 。扩大了法院审判员的职权。便于审判员独立行使权利。同时设立一个考查全省司法行政利弊，职员优劣及一般民众心理的审判委员会，同年在高等法院特设司法行政察计委员会，聘请资深法官专任委员，辅助高等院长行使监督权的机构。并依照广西特殊需要，制定各项考核暂时章程， “年分三考，年终大考大考中分别等差，实施奖惩” 。此项组织，实施几年来，取
20、得显著效果，1936年中央司法当局到桂林考察时，对此项改革给予充分肯定。 司法制度改革的基本完成。使广西的司法组织比较完整，机构配置10相对合理。对司法与行政分离作了法律上的规定，使其具有法律上的保障，改变了过去组织涣散、机构残缺不全的落后局面，适应建设广西的需要。 （2）改良诉讼制度，此项改革内容主要从诉讼审理、诉讼保全及民事执行和慎重羁押三方面着手改革。其根本出发点是保障人民的诉讼权利，保证诉讼程序的顺利进行。 在诉讼审理方面，力求精详，结案迅速，尽量减少人民的诉讼累。规定由监督长官行监督职责。每周周末由主任将旧受新收已结或未结案件制成表格，并说明案件未结原因，以杜绝敷衍行事。对不负责任人
21、员，给予警告以至惩戒。每周各监督长官还要将本县办详细报告送高等法院审核备案。 在诉讼保全及民事执行方面。强调依法办理。对法律知识缺乏的当事人或其代理人，法院应在其权限范围内向当事人或其代理人解释清楚。让其正确行使权利和履行义务，真正保障人民的合法权益。 在慎重羁押方面，对于犯罪轻微且案情未查明的人，厉行保释的方法，对于在押人犯应尽快办理结案，对办事人员徇私枉法，故意搁置重要案件，视情况调集审查，法官如不依规定办事，改掉陋习，高等法院将一律处置。 经过上述三项改革措施，全省法院的办案水平有着质的飞跃，办案效率及办案质量等比较过去有很大改善，人民参加诉讼增多，法院威望日高。 （3）创办司法定期刊物。延至 1933 年广西共发行司法旬刊 22 期，
