1、1新时期党内民主的演进：党代会报告视角收稿日期：2013-06-29 作者简介：何益忠（1968-） ，男，重庆酉阳人，华东政法大学马克思主义学院教授，硕士生导师； 杨人懿（1987-） ，男，辽宁抚顺人，华东政法大学马克思主义学院硕士生。 摘 要：改革开放以来，中国共产党召开了 7 次全国代表大会，产生了 7 个政治报告。分析全国代表大会政治报告文本，可以发现经过 30 多年的探索，党内民主已逐渐走出了民主集中制建设的传统框架，成为中国共产党自身建设的独立内容；党内民主的内涵从批评权发展到选举权与被选举权、监督权、知情权、参与权等多方面；党内民主建设的重点从作风建设转变为党内民主制度建设、党
2、的代表大会建设、基层组织党内民主建设等。但是，在如何保障党员民主权利，如何加强党内民主教育等方面还需要进一步探索。 关键词：中国共产党；党代会；政治报告；党内民主 中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）06-0051-05 中国共产党全国代表大会是党的最高领导机关，同时也是党内民主发展的重要载体。每一次党代表的选举、新一届中央委员会的酝酿和产生、会议围绕党和国家重大问题的讨论等都是党内民主建设的实践平台。2党代会的政治报告是观察中国共产党党内民主发展、演进历程的重要文献。改革开放新时期，中国共产党召开了 7 次全国代表大会，产生 7 个政治报告。以党代会报
3、告为分析文本，回顾新时期党内民主的探索过程，对今后党内民主的继续推进具有一定意义。 一 新时期党内民主的探索始于全党对“文革”灾难的深刻反思。在这个过程中，党内民主建设因民主集中制原则的重新确立而提上议事日程，并再次成为民主集中制建设体系的一个方面。十四大以后，随着地位的不断提升，党内民主开始走出民主集中制建设框架，逐渐成为中国共产党自身建设的独立内容。 长期以来，党内民主仅仅是民主集中制建设中与“党内集中”相对应的一个方面。受其影响，在实践中，则根据现实需要，或者要求将党内民主与党内集中相结合，或者仅仅强调其中之一。 “文革”结束后，全党开始揭批“四人帮” 。十一大报告指出， “四人帮” “
4、既破坏无产阶级的民主，又破坏无产阶级的集中” ，因此“要充分发扬人民民主和党内民主，健全民主集中制”1（p.54） 。叶剑英在关于修改党的章程的报告中指出， “四人帮” “既破坏民主，也破坏集中。他们专横跋扈，称王称霸，对有不同意见的人乱扣帽子，乱打棍子，严重地摧残了党内民主” ，“严重破坏党的集中领导，破坏党的团结统一” 。叶剑英代表党中央提出，要“把民主集中制健全起来”2（pp.312-313） 。 随着民主集中制的确立，党内民主重新进入中国共产党自身建设的视野。十一届三中全会公报指出， “必须有充分的民主，才能做到正确的集中” ，今后应“特别需要强调民主，强调民主和集中的辩证统一关系”3
5、3（p.17） 。十二大报告提出， “全党特别是各级领导干部要牢固确立民主集中制观念，首先在各级党委建立和加强集体领导，努力发展党内民主，同时保证在民主基础上的集中统一”4（p.50） 。十四大报告也认为， “只有实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，才能充分发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性，集中全党智慧，保证党的决策的正确和有效实施，增强党的纪律和战斗力”5（p.47） 。 在这一过程中，我们逐渐突破了民主、集中对立统一的思维框架，开始从“党的生命”高度思考党内民主。十一大报告及修改党章的报告认为，发扬党内民主是为了调动党员的积极性， “是为了更好地同阶级敌人作斗争，为了正确处
6、理人民内部矛盾”。十三大前后，我们开始注意党内民主与人民民主的互动关系，认为“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径”。1994 年 9 月，中共中央通过的关于加强党的建设几个重大问题的决定提出， “没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化” ，并重申“发扬党内民主必然推进人民民主，这也是建设社会主义民主政治的一条重要途径”6（p.961） 。十六大报告将党内民主提升到“党的生命”的高度，强调它“对人民民主具有重要的示范和带动作用” 。最近通过的十八大报告不仅重申“党内民主是党的生命” 、 “以党内民主带动人民民主” ，而且强调通过发展党内民主“
7、增强党的创造活力” 。 党内民主重要性的提升，终于使它走出了民主集中制建设的话语体系，成为中国共产党自身建设的独立话题。十七大报告最后一部分“以改革创新精神全面推进党的建设的新的伟大工程”涉及党的建设，共有4六个小标题。在“积极推进党内民主建设，着力增强党的团结统一”部分，强调党内民主是“增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证” ，而民主集中制反而成为党内民主建设的一部分，是党内民主的目的。十八大报告中的党建部分有八个小节，其中第三小节的主题是党内民主，第八小节则重点关注党的集中统一问题，即民主集中制问题。党内民主与民主集中制是平行的。这说明我们已不再简单地从对立统一角度思考党内民主与党
8、内集中的关系，党内民主也不再仅仅是“党内集中”的对立统一面。 二 党内民主的“独立”推动和加快了全党对党内民主内涵的探索。改革开放初期，党内民主的主要内容是保证党员的批评权。30 多年来，党员民主权利已从批评权扩展到建议权、参与权、知情权、选举和被选举权、监督权等。此外，全党还对党内决策民主、干部任用民主等进行了探索。党内民主内涵的扩大，说明我们已形成了对党内民主的多维认知。 粉碎“四人帮”后的几年间，保障党员对党内事务、党的领导人的批评权是党内民主建设的重点。十一大报告指出：“充分发扬人民民主和党内民主，让人家讲话，让人家批评，这是毛主席的一贯教导。 ”十一大修改党章的报告也强调， “让群众
9、讲话，那怕是骂自己的话，也要让人家讲。不许群众讲话，怕群众提出不同的意见，压制群众的批评，是完全错误的” 。这个报告重申， “党员有权对党的各级组织和各级领导工作人员提出批评和建议，并有权越级直至向中央委员会和中央委员会主席提出申诉” ；党员有权保留自己的不同意见， “有权在党的会议上提出讨5论，有权越级直至向中央委员会和中央委员会主席报告” ，压制批评和打击报复者应该受到“查究和处分”2（pp.313-314） 。十一届三中全会针对“许多人还不是那么敢讲话”的状况，重申了“三不主义” 。 十一届五中全会通过的关于党内政治生活的若干准则 （简称准则 ）在强调党员批评权的同时，第一次提出党员的选
10、举权，党员民主权利开始拓展。 准则认为， “党内真正实行民主选举，才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子” 。党内选举应该“真正体现选举人的意志” ，并尽可能地实现“候选人多于应选人的差额选举办法”7（p.176） 。此外， 准则还对党员的其他民主权利进行了概括，如党员有权“参加关于党的政策的制定和实施问题的讨论” ；对犯错误或不称职的干部， “有权建议罢免或调换” ；有权对党组织关于党员的处理“提出声明、申诉、控告和辩护”7（p.175） ，这涉及讨论权、罢免权、申诉权、控告权等。 新时期召开的第一次党的全国代表大会是中共十二大。十二大党章恢复了九大、十大、十一大党章缺失的党员
11、权利的条款，规定党员享有“批评权、建议权、申诉权” ，以及“表决权、选举权和被选举权”等八项民主权利，并重申“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”2（p.103） 。十二大党章还规定：“党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员，严格禁止打击报复和诬告陷害。违反这些规定的组织或个人必须受到党的纪律和国家法律的追究。 ”2（p.114） 党内重要文献较早关注党员知情权问题，应该是 1992 年 9 月中央政治局会议通过的中共中央关于加强党的建设，提高党在改革和建设中6的战斗力的意见 。意见要求各级党组织在涉及“全局性的重要情况和重大问题，要及时向党内通报，并形成制度”8（p.2
12、191） 。1994 年 9 月，十四届四中全会通过的中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定也要求“疏通和拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解和参与”6（p.962） 。十六大报告则明确要求扩大党员的知情权。 十三大报告提出“加强对党的领导人的监督和制约” ，开始涉及党内监督问题。十三届六中全会通过的中共中央关于加强党同人民群众联系的决定 ，要求“对各级领导机关和领导干部必须加强监督。要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度” ，并“充分发挥舆论监督的作用”9（pp.935-936） 。十六大报告第一次明确了党员的监督权。至此，党员民主权利已从批评权发
13、展到选举权、知情权、参与权、监督权等。 改革开放新时期，全党还高度重视落实、保障党员的各项民主权利。如十三大报告提出要“改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法” ，要求“制定保障党员权利的具体条例”10（p.51） 。在十六大报告中， “保障党员权利”已成为党内民主建设的基础。十七届四中全会通过的中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定也指出，要“以落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权为重点” ，保障党员的主体地位和民主权利。十八大报告特别要求“健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的
14、制度环境，落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权” 。 7此外，全党还在党内决策民主、干部任用民主等方面进行了探索。党内决策民主是指在党内决策中，无论决策的方法和程序还是决策内容，都必须符合党员和人民群众的根本利益，符合民主政治的基本要求11。改革开放初期，在批评“家长制”作风过程中，全党逐渐意识到决策民主的重要性。1981 年 7 月，胡耀邦“在庆祝中国共产党成立六十周年大会上的讲话”中指出， “文化大革命”的严重错误长期不能得到纠正的根本原因， “就是我们党的正常的政治生活遭到了破坏，党的民主集中制特别是中央的集体领导遭到了破坏”12（p.495） ，因而要求“凡属重大问题，都必须经过党
15、委的集体讨论，作出决定，不能个人说了算” 。十三大报告首次提出“党的决策的民主化”命题，十三届六中全会通过的中共中央关于加强党同人民群众联系的决定 （简称决定 ）进一步强调了“决策民主”的重要性。 决定认为， “积多年正反两方面的经验，要保证决策正确，执行有效，必须坚持从群众中来到群众中去，建立和健全民主的、科学的决策和执行程序” ，要求各级党组织在制定政策措施、决定重大事项时，必须“广泛听取各方面意见” ， “重大决策”要经过试点；党委在决策过程中，必须“充分发扬民主，认真倾听不同意见”9（p.930） 。十四届四中全会通过的中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决定第一次将决策民主视为“
16、发展党内民主的重要内容” 。要求各级党组织“要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度”6（p.961） 。 江泽民在纪念建党八十周年大会上的讲话及随后的十六大报告都提出要不断推进决策的民主化， “按照集中领导、民主集中、个别酝酿、会8议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序” 。十七届四中全会通过的中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定将“完善党内民主决策机制”视为“积极发展党内民主”的重要内容，要求重大决策必须听取党员、群众、基层干部的意见和建议，发挥咨询机构、专家学者、社会听证的
17、作用，健全决策失误纠错机制和责任追究机制， “提高运用民主方法形成共识、开展工作的本领” 。 十三届六中全会通过的中共中央关于加强党同人民群众联系的决定 （简称决定 ）开始关注干部任用民主问题。 决定规定，提拔和任用干部“必须严格按党的原则和规定程序办理，广泛听取群众意见”9（p.934） 。其后，1992 年 9 月中央政治局会议通过的中共中央关于加强党的建设，提高党在改革和建设中的战斗力的意见 （简称意见 ）第一次明确提出“干部任用民主”问题。 意见指出， “选拔干部要充分发扬民主，走群众路线。要采用民主推荐、民主评议、个别谈话等方式，广泛听取各方面意见”8（p.2190） 。十四届四中全
18、会要求“扩大选拔任用领导干部工作中的民主。无论是选任还是委任、聘任领导干部，都要走群众路线，通过民主推荐、民意测验或民主评议，让群众更多地参与” ， “多数群众不拥护的，不应提拔”6（p.973） 。十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定提出，在干部选拔和任用过程中要“继续推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、全委会投票表决、党政领导干部辞职等制度” 。十七大报告专门强调了干部选用民主问题，提出应该“坚持民9主、公开、竞争、择优，形成干部选拔任用科学机制” ，要“扩大干部工作民主，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性” 。十七届四中全会明确
19、提出要“扩大选人用人民主，建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度” ，要“完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式” 。十八大报告提出，要“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量，完善竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利” 。 三 党内民主建设是一个系统工程，不仅需要把握全局，而且要求找准时机、抓住重点。改革开放新时期，中国共产党在探索党内民主建设过程中逐渐形成了党内民主制度建设、代表大会建设、基层组织党内民主建设等重点推进路径，既保证了党内民主建设的全面推进，又抓住了制约党内民主发展的突出问题。 “文
20、革”结束后，我们重点关注的仍然是民主作风，希望通过发扬民主作风，恢复批评与自我批评传统，在党内形成“生动活泼”的政治局面。十一届三中全会前后，党内开始注意制度建设。1978 年 12 月，邓小平在中央工作会议闭幕会上指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。 ”13（p.146）1981 年 6 月，十一届六中全会通过的关于建国以来党的若干历史问题的决议指出， “文革”之发生，是因为“种种历史原因又使我们没有能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威”7（p.325） 。此后，制
21、度建设开始成为党建重点。 10在党建总布局中，十三大报告首次提出要“切实加强党的制度建设” 。而在党内民主建设中，十四大报告首次涉及制度问题。报告提出， “要进一步发扬党内民主，加强制度建设，切实保障各级党组织和党员的民主权利”14（p.44） 。十四届四中全会通过的中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定强调， “特别要注重制度建设，以完备的制度保障党内民主，维护中央权威，保证全党在重大问题上的统一行动”6（p.958） 。十六大报告要求“从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度” 。十八大报告则以“健全党内民主制度体系”为纲，提出通过健全党员民主权利保障制度、完
22、善党的代表大会制度、完善党内选举制度、完善党员定期评议基层党组织领导班子制度等进一步加强党内民主制度建设。 党的代表大会在党内民主建设中有着不可替代的作用。改革开放新时期， 关于党内政治生活的若干准则首次提及党代会问题，要求“各级党组织应按照党章规定，定期召开党员大会和代表大会。党的各级委员要按期改选。每届代表和委员，应有一定数量的更新”7（p.176） 。1997 年 9 月， “完善党的代表大会制度”第一次被写进十五大报告。在十六大报告中， “完善党的代表大会制度和党的委员会制度”成为建立健全党内民主制度的重点。此后，党的代表大会建设开始加速。2004 年 9 月，十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定提出，要“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提案的处理和回复机制。加强代表同选举单位党员的联系，听取和反映党员的意见和建议” ， “扩大党代会常任制的试点” 。十七大报告
