1、1执政条件下的党群关系探析摘要 把握执政条件下的党群关系需重点关注以下几方面：执政党掌握公共权力的特点对党群关系的影响，这包括权力扩张侵犯性的影响，权力超越突破性的影响，权力运行封闭性、隐蔽性和神秘性的影响；执政党政治代理制治理国家对党群关系的影响，这包括政治代理人难以监督，政治代理人绩效难以评价，政治代理制难以充分实现；政党功能的实现对党群关系的影响，这包括政治参与直接影响执政党与群众关系，政党的利益表达与利益整合功能对党群关系至关重要，政党政治录用及政治社会化功能的发挥有利于促进党群关系良性互动；社会主体多元及利益诉求多样对党群关系的影响，这包括随着历史演变对共产党高度认同的群众已自然更替
2、，阶层分化导致群众对党的权威认同度趋向分散，群众对党的要求发生了深刻变化。 关键词 执政党，党群关系，公共权力，政治代理制，政党功能 中图分类号D26 文献标识码A 文章编号1004-4175（2013）06-0028-05 党群关系，既是政党政治理论的基本研究范畴，更是政党政治实践中攸关政党生死存亡的根本问题。密切联系人民群众是中国共产党的历史传统、优良作风、政治优势和成功经验。这一传统、作风、优势和经验是特定时空条件下契合中国共产党与群众二者特点、要求而形成的时代结果。当前，完成两大历史方位转变的中国共产党，能否始终保持、2传承、巩固这一历史传统、优良作风、政治优势和成功经验，不但是一个理
3、论问题，更是一个现实实践课题。也就是说，中国共产党与群众保持密切联系的理论应然，以及群众对中国共产党原有的历史认同和情感基础，能否必然转化为执政条件下中国共产党与群众保持密切联系的实然，值得深入研究思考。因此，判断当前中国共产党党群关系，不但要从中国共产党无产阶级政党的性质、宗旨出发，还必须将其放在执政条件下研究，着重考察作为执政党的中国共产党掌握公共权力、以政治代理制治理国家、实现政党功能与作用、民众对执政党内在要求变化等因素对党群关系的影响。 一、执政党掌握公共权力的特点对党群关系的影响 中国共产党作为执政党，与未执政前最大的区别就在于掌握了公共权力。权力在手，会对党群关系造成不同于以往的
4、影响。实际上，我们早已认识到这个问题。在实现全国执政之初，邓小平就指出， “由于我们党现在已经是在全国执政的党，脱离群众的危险，比以前大大地增加了，而脱离群众对于人民可能产生的危害，也比以前大大地增加了。 ” 1 （ P221 ）江泽民、胡锦涛同志也多次谈到执政党的最大危险就是脱离群众。可以说，党的历届领导人是比较清醒的，认识到执政可能会带来的问题，认识到权力在手既可以更好地服务于群众，也可能会因滥用权力而脱离群众。因此，执政后党的历届领导人多次阐明领导干部应树立正确的权力观， “作为领导干部必须牢记我们手中的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益，而绝不能用来为自己谋私利，要始终为人民掌好权
5、、用好权。 ” 2 （P642 ）但领袖们的清醒和告诫、无产阶级3政党的性质和宗旨并没有能阻止权力对党群关系的损害。因此，为解决这一问题，必须首先明确权力的特性，明确权力可能给党群关系带来的危害，只有如此，方能真正解决执政党由于权力在手而带来的消极影响。执政后，我们党无论是党内权力还是党通过法律程序输送到国家政权机关的权力，都因党的执政地位而具有了一般公共权力的特征。而公共权力具有“两重性”特征，一方面可以使我们党用手中掌握的资源，更好地为人民服务。另一方面，公共权力是一种“凌驾于社会之上的力量” ，它在客观上使得权力寻租、权力招租成为可能，从而损害党群关系。这是公共权力及权力运行中固有本性弊
6、端的表现，主要体现在以下方面：一是权力扩张侵犯性的影响。权力具有占有性和可获利性，这些特性使权力在运作过程中能给掌权者带来地位、名誉和各种利益，对掌权者具有本能的自发的诱惑作用，容易导致一些意志不坚定和有名利思想的人，利用自己掌握的权力谋取私利，使权力发生异化，侵害社会公共利益和他人利益，损害党群关系。损害力度的大小与掌权者的权力大小成正比，与权力受监督制约的力度成反比。 二是权力超越突破性的影响。由于权力具有扩张性和不平等性的特点，也就是说权力会寻找最大的使用边际，直至遇到不可逾越的障碍。这就决定了一些掌权者为谋取私利，会利用权力的此种特点实施权力的超越和突破，一方面是突破权力职责界限范围，
7、越界用权，侵害其他权力；另一方面是突破权力自身的合理界限，无视党纪国法，无视政策规4定，执政行事唯利是图。这便形成了党内权力运行的失序甚至违法。这种失序或违法同样会损害执政党与群众之间的关系。 三是权力运行封闭性、隐蔽性和神秘性的影响。权力本身具有专断和封闭的倾向，而权力垄断或者权力高度集中则会进一步加剧这种倾向。公共权力在制度比较完善的情况下，其流动和运行都要受到严格的程序和规则的限制，因而基本上可以控制在合理的范围之内。但如果在制度废驰或社会转型情况下，权力的扩张性得不到适度的控制，权力不正当地干涉市场机制在资源配置中的基础作用的现象就会经常发生，使得经济生活的不确定性、不平衡性、不公正性
8、等进一步扩大到社会、政治等领域。在这种情况下，掌权者很容易受到各种挑战和掣肘，许多政策制定及执行就会引发或者加剧社会矛盾，从而损害党群关系。 从上述论述中可以看出，成为执政党，掌握了公共权力，当然拥有了更好服务于群众的条件，但并不意味着肯定会做到这一点。尤其是执政后党处在权力的中心，具有支配社会资源的优势， “政党”对“民众”的依赖性就更容易被淡忘。如果权力不能为民所用，出现滥用权力的现象，执政党与群众的关系非但无法密切，反而会加速疏离，甚而对立。这从不同时期关于党群关系状态的描述中就可以清晰地看到。我们既曾用“鱼水关系” 、 “血肉联系” 、 “亲人关系”等词语来形容党群密切联系的状态，也曾
9、用“油水关系”甚至“水火关系”等描述来警告党群之间可能或已出现的矛盾和问题。因此，从执政党掌握公共权力的视角看，密切党群关系，关键就在于要把权力关进制度的笼子里，合法用权、规范用权，切实做到“权为民所用” 。 二、执政党政治代理制治理国5家对党群关系的影响 随着人类社会发展和权力活动的演进，社会公共权力大都以委托代理的方式运行。即现代政党政治国家多是以政治代理制的形式来统治的。从政治代理的视角来看，民众与执政党之间的关系可看作是委托代理关系。马克思主义国家学说也认为，国家的主权属于人民，执政者是受人民的委托来掌管权力的，必须按照人民的意志来行使权力。因此，民众与无产阶级执政党的关系同样是委托代
10、理关系。就我们国家而言，在国家层面，国家权力是以委托代理的方式运行的，我们实行的是人民代表大会制（所谓人民代表大会制，就是人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督） ；在政党层面，党内权力也是以委托代理的方式运行（普通党员选举产生各级党代表，党代表选举产生党的各级委员会，委员会选举产生党的常务委员会） 。既然是委托代理关系，那么这种关系运行顺畅，则执政党与民众关系和谐密切；这种关系运行不畅，则执政党与民众关系疏离对立。因
11、此，要密切党群关系就必须保证这种委托代理关系得以真实、顺畅实现。但这种委托代理关系由于政治代理制自身存在的弊端而运行不畅，从而极大影响党群关系。其主要弊端表现在： 一是政治代理人难以监督。以委托代理形式运行的权力，由于权力委托者与代理者分离，委托者为了实现委托目的，防范政治代理人的不良行为，切实维护自己的利益，就必须从法规制度上授予政治委托人对6其代理人进行监督和控制的权力（利）及其实施途径。实现这个目的，需要两个条件：一是委托人能够掌握有关政治代理人本身以及客观环境的完全信息。否则，即使有这个“权”也没这个“能” ；二是这些信息足够廉价，甚至信息成本为零。否则，即使在智能上能够掌握某方面的充
12、足信息，也可能因不合乎成本核算而作罢。客观地说，政治信息成本不仅不为零，而且有可能比其他类信息更难获取、成本更高。一般来讲，在开放、民主程度较高的国家及政党组织中，普通民众或党员获取公共信息所要付出的成本比在封闭、集权的组织中的同种行为成本要低得多。反过来，低廉的信息成本又会促进政治的公开化、民主化。现实中，虽然我们的人民民主、党内民主有了较大发展，但距离实现这两个条件仍有较大差距。因此，从理论上讲，我们选举出的各级人大代表、党代表及任命的各级官员，都应切实维护委托人（民众或普通党员）的利益，实现委托人的委托目的，但由于存在监督不力的情况，其偏离委托目的，损害民众利益的滥权行为也难以完全避免，
13、最终会损害执政党与民众的关系。 二是政治代理人绩效难以评价。一般情况下，政治委托人只能观测到政治代理人的行为结果，即我们通常所说的绩效或功绩。因此，为达到委托目的，政治委托人一般采取通过设计一个激励机制以诱使政治代理人从自身利益出发选择对政治委托人最有利的行动。这样，政绩就成为政治委托人不仅用来决定是否继续委任某政治代理人，而且作为衡量政治代理人才干的标准和决定其职位升降的依据。然而，对政绩的考核评价却存在以下障碍：由于公共服务行为在大多数情况下表现出集体劳7动的性质，其客观环境又具有不确定性，再加之服务对象的特定性，很难制定一个标准用以量化政治代理人功绩的大小。具体负责评价的个体政治委托人也
14、往往凭个人直觉、私人感情，或许更多的是看某个政治代理人在自己最为关注的某方面表现得如何，对政治代理人的好坏做出判断。如果这种判断出现偏差，就会导致“选非其人” 、 “用非其人”现象的出现，久而久之，人民群众就会对党的干部政策、甚至对执政党自身产生质疑乃至强烈不信任情绪。这同样会损害执政党与群众之间的关系。三是政治代理制难以充分实现。为充分发挥政治代理制的作用，真正实现政治委托人的意志，要有三点保证：首先要有一个可供政治委托人鉴别政治代理人的机制；其次，要切实保障政治委托人委托权的自由行使；再次，要有一个充分竞争的政治代理人市场，不能搞提前“过滤” 。这实际上是需要党和国家有一个较为完善的干部评
15、价机制、干部选拔任用机制、党内民主选举机制。但这些条件目前我们并不完全具备。因此，在现有条件下，这种政治代理制运行未必顺畅，民众意志也未必得以真正实现。这也意味着执政党与民众之间的关系出现了裂痕。 从上述论述可以看出，实行政治代理制是社会发展、权力活动演进、治理现代国家的需要，我们实行的人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度，具有巨大的优越性。但要把这种巨大的优越性真正完全转化为现实，还必须消除政治代理制自身存在的弊端，只有这样，才能切实密切执政党与群众之间的关系。 三、政党功能的实现对党群关系的影响 8政党政治理论认为，现代政党具有政治参与、利益表达、利益整合、政治录用及政治社会化的功能。
16、这些功能的发挥会直接影响到执政党与民众的关系。 一是政治参与直接影响执政党与群众关系。政党政治是民主政治的产物，民主政治的实质是参与政治。只有通过良好的政治沟通和政治参与，才能保证政治系统的开放性，进而保证政治系统的稳定与成功。因为，一方面扩大政治参与有助于维护党执掌权力的合法性。我们党一直宣扬并秉承权力来源于人民的信念和宗旨，因此，民众参与选举、参与决策、参与社会管理、参与监督，既是维护宪法赋予民众不可剥夺之权利的题中应有之意，也是增强执政党权力来源合法性的有力途径。另一方面，扩大政治参与有利于把不同利益群体纳入到现有政治体制内消化，有利于增进人民群众对执政党的认同感，有利于促进党群关系的和
17、谐，最终有利于党的长期执政。邓小平早就深刻认识到这一点，曾指出：“实际上群众参与的事情，即使有的搞错了，他们也能忍受，很少埋怨；相反，实行命令主义，搞对了群众也不满意。 ” 1 （P271 ） 二是政党的利益表达与利益整合功能对党群关系至关重要。政党要密切与民众的关系，必须履行利益表达和利益整合功能。因为利益关系在本质上是人们的经济关系和生产关系的反映，利益关系是社会关系的核心，是一切社会政治生活的原点。正确、有效的利益代表和整合，是政党与群众形成合作、和谐、密切关系的核心问题。当前，中国社会利益主体多元化，利益取向和利益实现形式日益多样化，社会多元利益的矛盾、冲突和博弈，已成为执政党与民众关
18、系紧张、激化甚至对立的重9要原因。因此，密切党群关系就必须正确实现政党表达与整合民众利益的功能。要做到这一点，必须首先判断什么是群众真正的利益，要弄清哪些“是群众的实际上的需要，而不是我们脑子里头幻想出来的需要” 3 （P1013 ） 。其次，要进行正确的利益整合。只有政党能够在分散的、无序的、大量的、甚至彼此冲突的个体利益之上，进行正确地整合和代表公共利益，始终强调最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的，才能真正建立执政党与民众关系和谐的利益基础。这是因为， “人民群众的整体利益总是由各方面的具体利益构成的。我们所有的政策措施和工作，都应该正确反映并有利于妥善处理各种利益关系。但是最重要的
19、是必须首先考虑并满足最大多数人的利益要求，这始终关系党的执政的全局” 4 （P279-280 ） 。最后，政党表达与整合民众利益必须与时俱进，动态发展。这是因为， “我们的事业在发展，社会在进步，人民群众的利益需求也在发展。实现群众的愿望，满足群众的需要，维护群众的利益，是一个动态的不断发展的过程。我们要细心体察群众愿望和利益要求的变化，使我们的政策措施更全面、更准确地反映群众利益，使我们的工作更好地、更有力地体现群众的利益。 ” 5 （P404-405 ） 三是政党政治录用及政治社会化功能的发挥有利于促进党群关系良性互动。所谓政治录用就是政党不但能够源源不断地将社会中新产生的精英群体纳入到自
20、己的政党体系中去，使之成为政党体制的维护力量，而且在需要的时候可以将党内成员推荐给民众，并为民众所接纳选举到一定的岗位上去。政治录用功能的发挥越有效，政党及政治体制的弹性及容纳度就越好，就越具有生机和活力，政党与民众的10关系也越协调和密切。所谓政治社会化，就是执政党利用掌握的宣传机器对民众进行政治教育使之普遍认可现行政治制度的过程。这个过程包括既对现有政治权力存在的合法性对民众进行教育和灌输，同时又努力把这种合法性的阐释变成民众所接受的社会理想、价值和道德，形成一种社会凝聚力。显而易见，政治社会化本身就是一个整合社会，促进执政党与民众紧密联系的过程。执政党越能实现其政治社会化功能，就越能赢得
21、民众支持，就越能稳固执政地位。 从上述论述可以看出，从执政党政党功能发挥视角来看，党群关系是利益诉求与利益满足关系，执政党愈能充分有效发挥政党功能，愈能满足群众的利益要求，就愈能建立密切的党群关系。 四、社会主体多元及利益诉求多样对党群关系的影响 政党与其他社会集团不同，政党是代表一定阶级、阶层或集团的根本利益，由其中一部分最积极的分子组成，为夺取、巩固、保持政权而结成的社会集团。因此，政党的一端与社会、民众相连接，因为政党的生存和发展，必须得到相当部分民众的支持；另一端与国家、政府、权力相连接，因为政党存在的价值就在于能够掌握公共权力。也就是说，政党是将国家机构与公民社会联系起来的特殊机制，而这种机制的具体化就表现在政党与民众的关系上。 政党一端连着国家权力，另外一端连着民众。作为一端的权力机构及政党自身功能影响着执政党与民众的关系，作为另外一端的民众的变化同样也会影响执政党与民众的关系。民众的变化主要表现在以下方面：
