1、1政策终结理论演进中的基础性概念述论摘 要：政策终结理论发端于 20 世纪 50 年代，70 年代中期开始成为公共政策科学领域中的焦点问题。作为新兴研究领域，国内的相关研究刚刚起步，故有必要对其基础性的概念做系统的梳理。政策终结是政府对过时的、无效的政策、项目、组织的活动甚至政府部门的职能的取消与废止。除了取消与废止外，对旧政策、项目等的修改或调整表面上看是原有政策的延续，而实际上是新政策的出台，是新旧政策的更替过程。因此，政策终结使得政策过程形成了良性循环，其实质是政策自身的扬弃。 关键词：公共政策；政策终结；基础性；政策更替；扬弃 中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002
2、-7408（2013）012-0084-05 20 世纪 50 年代，美国兴起了一场“公共政策运动” 。受其影响，现代政策科学的研究逐渐显示出力量。同时，随着“后工业化社会”的到来，西方社会一系列经济社会政策需进行大量的调整和终结，使得政策终结的现象在政治过程中频繁发生。由此，公共政策的研究由偏重政策制定转向对整个政策的生命周期的探讨，政策终结的现象也随之开始得到重视。然而，当代社会的高度复杂性和不确定性使得政策终结成为一项复杂的工作。政策终结产生的原因如何？终结过程中会遇到什么样的障碍？终结应当采用什么样的策略？这些基础性问题的探讨对于深入理2解和运用政策终结理论具有重要的指导意义。 一、政
3、策终结研究的发展阶段 虽然关于政策终结的研究在 20 世纪 50 年代就已经出现了，但直到70 年代中期才开始受到学界的重视。考察半个多世纪以来政策终结研究的成果，可以将其发展脉络分为两个阶段：基础性研究阶段和实证性研究阶段。 1.基础性研究阶段（20 世纪 70 年代中期80 年代末） 。从最早将政策终结作为公共政策过程主要环节之一并进行研究的拉斯韦尔开始，这一阶段中学者的研究主要集中在对政策终结的理论体系构建与概括方面。研究大多采用了较为宏观的视角，尝试通过对政策终结的历史发展和演进逻辑的研究，寻找政策终结的因果关系，提出政策终结的策略方式，总结政策终结的一般规律。 2.实证性研究阶段（2
4、0 世纪 90 年代初21 世纪） 。从 20 世纪 90年代开始，学界对于政策终结的研究逐步由宏观为主转为微观为主，大多在前期理论研究的基础上进行总结和梳理，强调政策终结的具体化与可操作化，并将政策终结作为一个动态过程进行深入研究。案例的引进是这一时期较为突出的特点，研究中出现了较多现实中政策终结的成功案例，并将这些案例进行比较分析，对前一时期的许多理论、框架等成果做了实证性的检验。同时，也有学者从新的视角尝试构建政策终结的分析模型。 本文着重于对第一阶段的基础性研究成果进行梳理。 二、政策终结研究的基础性成果 3从已有的研究成果来看，基础性研究阶段中学者的关注重点集中在有关政策终结的概念、
5、原因、类型、影响因素以及政策终结的策略等方面。 1.政策终结研究的概念。最早提出政策终结这一概念的是Lasswell。他认为，政策终结是关于取消政策方案，以及研究有关相信某种政策必须继续而采取某种行动或因政策终结而丧失价值的人们之主张的活动。1但他仅仅对政策终结进行了定义，而并未对其具体内容做深入研究。1974 年，Brewer 在Policy Science杂志中提出了政策过程的六阶段论。他把政策终结定义为政府对那些已经无法发挥正常功用的、多余的、过时的以及不必要政策和项目进行调整的行为。2“调整”可以包括政策修改，政策终结时常与实施一项新的政策相关。3Eugene Bardach 则把政策
6、终结看做一种政治过程，即政府终止那些无效的、过时的公共政策、项目和机构的行动，且政策终结是政策选择过程的一种特殊情况，即如果接受政策 A，实质上就意味着削减或取缔政策 B。4Peter DeLeon 在 1978 年提出政策终结还应包括终结部门的功能，即政策终结是谨慎地终止相关政府部门的功能、项目、政策及组织的活动。他强调政策有其重点所在，同时，对于终结的实施具有一定的自由裁量权，故前人提出的较为绝对的终结某项政策或项目等应当修正为“部分终结” ，即为使相关部门的功能、项目、政策和机构能继续存在，政府对其采取的重新定位的行为。51997 年，Mark.R.Daniels 在终结公共项目：一个美
7、国的政治悖论一书中对先前关于政策终结的研究做了系统的回顾，并提出了自己的看法。他将政策终结定义为， “有计划地终止4某项政府项目、政策或机构，这不仅包括缩减机构的预算，而且包括将政府的服务民营化。65 随着政策终结研究在西方不断深入，我国的学者也开始关注这一议题。陈振明将政策终结定义为政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。7林水波与张世贤认为，“政策终结这个概念隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止，机关组织的裁撤” ，同时它也是“新期望的提出，新规则、惯例的建立，崭新活动的展开，机关
8、组织的更新与发展” 。8张康之认为，政策终结意味着被终结的政策终止使用，有新的政策被制定出来，这可以看作是新旧政策的更替；当政策终结时没有新的政策被制定出来，或者说不需要有新的政策出台，终结一项政策只是为了防止或消除这项政策的负作用，这时，表面看来政策终结是政策的终止，而在实际上，则是“新政策”在发挥作用，因为，政策终结本身就是一项新政策，政策终结行动意味着一项新政策的实施。因此，一切政策终结的过程都是新旧政策的更替过程，是旧政策的结束和新政策的开始。9 综上所述，政策终结是政府对过时的、无效的政策、项目、组织的活动甚至政府部门的职能的取消与废止。应当看到，除了取消与废止外，对旧政策、项目等的
9、修改或调整表面上看是原有政策的延续，而实际上是新政策的出台，是新旧政策的更替过程。因此，政策终结使得政策过程形成了良性循环，其实质是政策自身的扬弃。 2.政策终结的原因。早期研究政策终结原因的学者多采用效率和财政的视角，后由5Cameron 将政治价值和意识形态引入政策终结，并强调其重要性。他认为，政治价值和意识形态能使社会的变迁更加理性，从而克服旧系统所带来的各种弊端。新的意识形态带来的共识可以为政策场域提供足够的能量，同时使政策终结具有正当性。10 DeLeon 在考察了许多政策终结的相关经验后，总结出了三个导致决策者做出终结决定的主要准则或原因，分别是财政上的需要、政府效率的需求、政治意
10、识形态的要求。11他指出，前两种原因往往交织在一起，而意识形态较为特殊，有些终结的项目并没有考虑财政或政府效率，而完全由意识形态决定。Daniels 和 Behn 分别研究了马萨诸塞州和奥克拉荷马州关闭公共培训学校的案例，Daniels 在总结了两人研究的基础上补充了一种政策终结原因，由社会变迁带来的一系列变化，使人们的思想意识随之改变，从而出现不合时宜的现象而不被人们认可。 6 Robert P.Biller 认为，批判性的学习是政策终结的第五种原因。政策终结在某种程度上是政策的可持续发展的关键和对政策错误的一种补救。由于后工业社会的变化和不确定性，由于政策制定者能力有限而无法准确遇见当前的
11、政策在将来的适应性，因此终结不能起作用的政策是政策制定者从他们的错误中吸取教训的途径之一。他还指出，政策制定应当建立在短时间且有限开销的实验基础上，同时，这些政策应当根据反馈机制做出适当的修正与调整。12 2005 年，Guenther G. Kress，Randi L. Miller 和 Gus Koehler 研究加州洲际贸易项目的终结案例时，将政策终结的原因总结为三点：理论的失败、执行的失败、领导力以及组织文化的不足。13 63.政策终结的类型。根据不同的角度，早期的学者对政策终结进行了类型的划分。Bardach 根据政策终结所需要的时间将其划分为爆发型、渐减型和混合型三种类型。4爆发型
12、是指特定的政策在短时间内终结的类型，是最常见的政策终结类型。对于渐减型，它并不来自于单一政策层面的决议，而是来自于一项持续性政策造成的长期性资源减少，尤其是预算的减少。混合型是兼有爆发型和渐减型的混合形态，是在短期间内分阶段终结政策的类型。4 DeLeon 根据政策终结的不同目标，将其划分为功能终结、机构终结、政策本身终结以及项目终结。此后，他在与 Brewer 的合著中又根据政策终结的程度，将政策终结划分为完全终结和部分终结。他们把完全终结分为功能、组织、政策、项目等不同政策层次上的终结。第一，政府职能的终结。政府职能的终结意味着终结政府对市民的服务。由于政府功能是通过组织和政策来实现的，因
13、此政策终结时所遇到的抵制最大的不是组织本身，而是由组织来发挥的政府功能。第二，政府组织的终结。政府组织是为了履行特殊的政府功能而慎重设计的，所以政府组织的废除也不容易。特别是由于政府组织是根据政府组织法等法律而设立的，所以具有很强的生存倾向。第三，狭义上的政策终结。狭义上的政策是对全社会的权威性的价值分配。由于政策是因组织而形成和执行的，因此，对政策终结的抵制比组织终结弱。第四，项目终结。由于项目是最具体的，因此自我防御的政治资源也最小，因而终结也最容易。14 Douglas Bothun 和 John C. Comer 在终结的政治：概念和过程一文中，对功能性终结和结构性终结的关系做了区分。
14、认为功能性的终7结对象是政策或者项目，而结构性的终结对象是涉及到这些政策和项目的具体机构。如果政府行为和公共政策的输出被看做是对社会问题的集体性回应，那么，一般认为当社会问题被解决后，相关项目和政策则应当被终结。但大部分政府呼吁解决的社会问题属于持续性的问题，很少被解决或者自行消失，因此受此条件影响的功能性终结很少发生。对于机构本身来讲，如果其功能被终结而支持性资源没有损失的话，机构很可能会制定新的替代项目或政策来稳固其地位。在资源逐渐减少的情况下，如社会问题得到解决或消失，原机构将逐渐被取缔。如需要制定替代项目或政策，则较易出现由原机构或其他机构执行比原先所需资源少的项目或政策；同样，彻底的
15、机构性终结将意味着完全的功能性终结，即原项目或政策由其他机构制定替代品并执行。 不难看出，现实中被终结的政策往往表现为政策替代，可以把这种终结看做是一种“部分终结” ，其中最主要的原因就是政策空间的不断萎缩，而政策替代作为一种政策变更现象，一定程度上讲又表现为政策的延续，即先前的政策由新政策替代，它们服务于同样的问题，而政策的部分终结应是政策延续的一种类型。沿着这一逻辑可以判断，公共政策范围的不断缩减极易导致政策范围的重叠，故随着时代的发展，政策延续（或者说部分终结）的现象日益普遍。相反，具有创造性的政策在不断减少。这可以用“创新延续”轴来表示（见图 1） 。当然，这只是说包含政策延续的因素逐
16、渐增多，并非当代政策不含有创新，或者政策延续在早期从未出现过，而是说现代政策变更的分布相对更多地倾向于“创新延续”轴的政策延续端。同时，应当避免政策延续的合法化8成为那些无效政策或项目在终结过程中继续留存的催化剂，因为这样反而降低了政策终结成功的可能性。 对于政策的部分终结，DeLeon 和 Brewer 也详细阐述了五种类型：第一，代替型，是用能够满足同样要求的新内容来代替陈旧而长期内容的类型。第二，合并型，是整合政策或项目而部分地终结的类型。第三，分离型，是把原来的政策划分为几种，用重新调整政策受益集团来弱化抵制，以此来达到逐渐终结的形态。第四，渐减型，这是最普遍的类型，通过缩减预算或项目
17、调整的方式逐渐重新组成政策和制度，从而达到终结的形态。第五，断绝型，这是用新的政策来代替旧的政策，在其目标和需要也发生变化的过程中达到终结的类型。1 4.政策终结的影响因素。基础性研究阶段中，多数关于政策终结影响因素的成果论述了负面影响，即政策终结的障碍。Bardach 最早对此发表过意见。他认为，之所以政策终结现象很少出现，是因为受到以下五种因素的影响：第一，政策惯性。当一项政策实施时，该政策的设计者毫无疑问地确定其能够在未来中持续作用，往往对其运转进行了大量的投资，且对现有的机构做了大量的资金预算，这使得政策和组织得以继续。第二，政策终结的斗争较为残酷且不易成功。因为潜在的反政策终结势力在
18、预期中被认为具有强大的力量，故政治家总是避免和他们打交道。第三，政治领导们都不愿承认过去的错误。这种错误带来的“沉淀成本”对于政治部门的领导或公务员来说是心灵上的负担，且触犯到来自于上级的潜在的惩罚。第四，改革者构成的终结者联盟往往不愿破坏现存的项目机构。第五，缺乏有效的政治激励。4 较为完整论述9政策终结不利因素的当属 DeLeon，1978 年，他在政策终结的理论一书中总结了六项政策终结的障碍：第一，思想上的抵制。人们不愿考虑那些政策背后的错误。第二，组织机构的持续性。组织及其政策往往独立于其发起者，因此，这种官僚主义的力量阻碍了政策终结。第三，动态的系统。组织及其政策是一个动态的系统，其
19、对周围环境的变化具有相应反应，因而组织和政策总能领先于终结。第四，反政策终结联合体的影响。一些举足轻重的政治团体总能带来较强的反对终结的力量。第五，法律方面的障碍。在有诉讼偏好的政治环境中，法律上的保护有可能无限期地延长终结流程。第六，终结运作的高成本。15在 DeLeon 的研究基础上，Brian W. Hogwood 和 Lewis A. Gunn 对阻碍政策终结的因素补充了三点，分别是缺乏政治动力、不利后果、拖延和拒绝。16 1992 年，Janet. Frantz 对 DeLeon 的政策终结理论框架进行了完善。她认为，心理上的抵触在过去对政策终结起到了很大的阻力，但 20 世纪80
20、年代开始，人们对政策终结的反对情绪已逐步消失，心理抵触已经不再是抵制终结的重要因素。17同时，Frantz 还指出，DeLeon 提出的“组织机构的持续性”看似在延续机构生命方面有着重要作用，但关于那些琐碎的、独立的、保密的以及技术性较强的政策中， “组织机构的持续性”并非总能对政策终结产生影响。17随后，Susan E. Kirkpahick等人又将恐惧或不确定性补充至限制因素中。18 中国学者刘东杰将政策终结的主要障碍归结为七点，即来自政策制定者心理的障碍、政策执行者的障碍、组织方面的障碍、社会方面的压力、法律程序方面的障碍、公共舆论的障碍和政策终结的代价。19张10丽珍总结了四种制约政策
21、终结顺利推进的因素：行政理念的传统保守取向衍生强烈的忠诚可能会顽固地抵制变革，排斥与现有政策相左的事情；行政自由裁量权的扩大促成了行政官僚转变为涉及他人利益的自身利益的终极法官；政策问题本身、政策执行过程以及外界环境等多种因素干预表明任何一个自变量的不确定或模糊性都会影响政策质量的判断；政府系统中的职能、组织、政策与项目之间的相互交织与互为手段使得政策终结的方式、资源、推动力选择更具复杂性。20 在促进政策终结的因素方面，Bardach 指出其来自三大类倡导者：第一种是政策的反对者。在他们看来，这是不好的政策。这种政策的危害包括它固有的或其宣称的对于反对者所看重的价值和原则的伤害。第二种是主张
22、节约的经济家。他们关心将资源从那些不重要的政府职能再分配到他们认为更重要的职能上，以及通过取消政府职能并限制甚或减免税收来减少政府整体的成本。第三种是改革者。他们把一项政策的终结看做采纳并实施一项替代性政策的必要前提。4DeLeon 认为，相比分析性的决策而言，政策终结更多的是一种政治结果。政治价值和意识形态是影响政策终结的决定性因素，也是政策终结的基础性议题，比经济和效率更值得研究。21陶学荣等将推动政策终结的因素归结为五个方面，即触发事件、政策评估、利益的分化与聚合、政治领导者的领导力、公共舆论的推力。22 5.政策终结的策略。上文已提到，政策终结具有一定的难度，因此，学者们纷纷提出了自己的看法。这些建议充分体现了该研究阶段的特点，即大多是在经验研究的基础上提出的。DeLeon 曾建议在政策终结时应注
