1、1中美澳水资源管理责任考核制度的比较研究摘要：针对我国水资源开发利用过程中长期以来存在的水少、水脏和水浪费等问题，011 年中央一号文件提出了水资源开发利用管理的用水总量控制、用水效率控制和水质控制“三条红线” 。然而，只有对政府管理责任进行科学的考核，才能够有效地提高政府行政效率，为“三条红线”的实施提供制度上的保障。我国的水资源管理责任考核制度刚建立不久，适当的比较研究将有助于发现这一新制度存在的问题或不足，从而予以完善。阐述我国、美国和澳大利亚水资源管理责任考核制度及其实施效果，进行比较分析后发现：我国与美澳两国在考核周期方面具有共性、做法合理，但是在三个方面需要借鉴美澳两国的经验。在考
2、核形式上，将比较注重结果考核评价改为由水资源规划审核、水资源管理过程不定期巡查、水资源管理定期评价相结合的事前、事中和事后考核评价体系；机构建设方面，建立负责水资源管理责任考核的常设专门机构；公众参与方面，增加有关规定以促进、鼓励和保障公众参与特别是利益相关者参与。 关键词：最严格水资源管理；责任考核；中国；美国；澳大利亚 基金项目：国家社科基金重大项目“基于人水和谐理念的最严格水资源管理制度体系研究” （1&ZD15）子课题之四“最严格水资源管理制度法律保障关键措施研究” 作者简介：胡德胜，男，哲学博士，西安交通大学法学院教授，博2士生导师（陕西 西安 710049） ；王涛，男，西安交通大
3、学法学院博士研究生 中图分类号：D9664 文献标识码：A 文章编号：16710169（013）03004908 收稿日期：F013003 一、引言 与世界上其他大多数国家相比，我国目前的水资源危机较为严重。一方面，水资源总量严重不足，正常年份全国年缺水量为 500 多亿立方米，近/3 的城市存在不同程度的缺水。可以说，用水总量居高不下甚至连年增长造成的供需矛盾突出是制约我国经济社会可持续发展的主要瓶颈。另一方面，我国用水方式粗放，用水效率较低，从而极大地阻碍了经济发展方式的转变。例如， “灌溉水利用系数平均只有 050， 远远低于0708 的世界先进水平”1。此外， “全国地表水总体状况为轻
4、度污染，湖泊（水库）富营养化问题仍然相当突出” 。总的来说，在诸多因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化，北少南多的水资源分布格局进一步加剧，水资源短缺、水污染严重、水生态恶化等问题逐步加重，城镇频受雨洪灾害，雨季水多成灾且白白流失，旱季水少则过度开采利用而形成江河断流、地下水日趋枯竭等一系列问题，这些问题已成为制约我国经济社会可持续发展的重大障碍。 公共行政学中的新公共服务理论认为， “在市场化条件下，根据社会的发展要求和社会公众的需要提供公共服务成为政府最重要、最广泛的职能和最根本的任务；政府公共部门成为公共服务的提供者，而不再是3高高在上的官僚机构和与社会相脱离的力量 ”3。有
5、学者将国家管理原则列为环境与资源保护法学的一项基本原则4（P108-110） 。为了解决日益严重的水问题，010 年 1 月 31 日中共中央和国务院出台关于加快水利改革发展的决定 （下称“011 年中央一号文件” ） ，明确提出要实施“最严格的水资源管理制度” ，由政府为社会提供符合可持续发展理念的水资源管理服务。该制度的核心在于确立水资源利用的“三条红线” 。三者之间的关系是：水资源开发利用控制红线是建立用水总量控制制度的前提，用水效率控制红线是建立用水效率控制制度的基础，水功能区限制纳污红线是建立水功能区限制纳污制度的基点。确保“三条红线”不被突破，是成功实施我国水战略的关键性非工程性措
6、施。最严格水资源管理制度的核心就是确保“三条红线”不被突破，并围绕这一核心构建内容清晰、规范严谨、程序缜密、制裁和救济设计科学的规则、规章和具体制度。水利部、国家统计局 013 年 3 月 6 日发布的第一次全国水利普查公报所揭示出来的我国水资源现状与 10 年前、0 年前状况之间的差异，进一步验证了实行最严格水资源管理制度的急迫性。 根据新公共服务理论，政府行使公共权力的目的在于维护公共利益，提供公共服务；社会公众作为公共服务的消费者，是政府服务的对象。由此形成的一个合乎逻辑的推论是：为了保证政府提供公共服务的质量，应当对政府在法律赋予的职责范围内实施的行为进行监督。在以可持续发展为理念指导
7、的水资源管理工作中，政府实施的水资源管理也是一种公共服务，为保证政府在制定水资源管理政策时能够充分考虑这种公共服务应当反映出社会公众的利益与需要，以及保证政府能够高效、充分4地执行体现可持续发展的水资源管理政策，对政府的水资源管理工作进行考核就成了贯彻可持续发展理念的必然要求。011 年中央一号文件指出，要对最严格水资源管理制度的“三条红线”指标进行考核， “作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据” 。 中国地质大学学报（社会科学版） 胡德胜，等：中美澳水资源管理责任考核制度的比较研究 他山之石，可以攻玉。将我国刚刚建立和实施的水资源管理责任考核制度与国外相关制度进行比较，分析它们的内
8、容和运行效果，不仅可以发现我国制度中存在的问题或不足，还可以学习借鉴外国的有益经验，从而有助于完善我国的责任考核制度，推动最严格水资源管理制度的真正开展和实施。基于对全球 5 个法域水资源管理制度的初步综合考察，发现美国和澳大利亚在水资源管理责任考核方面不仅较为注重对政府水资源管理从决策、执行和成果三方面进行全程考核，而且大量采用信息披露的方式促进公众参与对政府水资源管理工作的监督。此外，美国是在经历较严重水问题后，不断实施越来越严格的水质管理、专门的水资源管理项目，并强化对政府管理部门的考核；这在一定程度上类似于我国的情况。就澳大利亚而言，则基本上是未雨绸缪，各州和地区通过废除普通法上的沿岸
9、水权制度，在全国性协议或统一政策的指导下，从上个世纪 90 年代就开始实施一体化水资源管理措施5（P17-4） ，并且实行相应的政府管理部门考核制度。因此，这里选择美国和澳大利亚作为比较对象。 二、我国水资源管理责任考核制度 JP3在水资源管理方面我国实行流域管理与行政区域管理相结合的5管理体制。国务院水行政部门负责全国水资源的统一管理和监督工作；其在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在其管辖范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方水行政部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。尽管水法规定了水行政部门和流域管理机
10、构的监督职责，但是过于原则且没有配套的具体规定、措施和程序予以保障和落实。在实践中，由于水资源管理的目标缺乏刚性规定，无论在中央层次还是在地方层次，基本上没有对政府的水资源管理责任进行过实质意义的考核。 011 年中央一号文件和关于实行最严格的水资源管理制度的意见（下称最严格水资源管理制度意见 ）提出建立水资源管理责任和考核制度，由县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责，由水行政部门会同其他部门对各地区水资源管理状况进行考核，并将考核结果纳入领导干部考核评价体系，将水量水质监测结果作为考核的技术手段。为了进一步落实 011 年中央一号文件和最严格水资源管理制度意见 ，
11、国务院于 013 年 1 月日印发并施行实行最严格水资源管理制度考核办法 （下称考核办法 ） ，并要求省级人民政府根据考核办法结合当地实际制定本行政区域内实行最严格水资源管理制度的考核办法。主要考核目标包括附件 1、和 3 分别详细给出的用水总量控制目标、用水效率控制目标和重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标；制度建设和措施落实情况包括用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核等制度建设及相应措施落实6情况。 在考核周期方面，与国民经济和社会发展五年规划相对应的每 5 年为一个考核期，采用年度考核和期末考核相结合的方式进行；在考核期的第至 5 年上半年开展上年度考核，
12、在考核期结束后的次年上半年开展期末考核（第 6 条） 。 在考核形式上，对于经国务院审定的年度和期末考核结果，干部主管部门将之作为对各省级政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据（第 11 条） 。有关部门对于考核优秀的省级政府在安排项目时予以优先安排，考核结果为不及格的省级政府要向国务院提出整改措施，整改不到位时还要追究有关负责人的责任（第 1 条） 。年度或期末考核结果为不合格的省级政府要在考核结果公告后 1 个月内向国务院作出书面报告和提出限期整改措施，并抄送水利部等考核工作组成员单位。整改期间，暂停该地区建设项目新增取水和入河排污口审批，暂停该地区新增主要水污染物排放建设项目环评
13、审批；对整改不到位的，由监察机关依法依纪追究该地区有关责任人员的责任（第 13 条） 。 关于考核工作的组织实施工作和责任主体，由国务院对各省（自治区、直辖市）落实最严格水资源管理制度的情况进行考核，具体由水利部会同国家发改委、工业和信息化部、监察部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、农业部、审计署、统计局等部门组成的考核工作组负责组织实施；省级政府是实行最严格水资源管理制度的责任主体，其主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责（第 3 条） 。 7在公众参与方面，水利部在每年 6 月底前将年度或期末考核报告上报国务院，经国务院审定后，向社会公告（第 10 条） 。 这
14、标志着我国水资源管理责任考核制度在形式上的真正建立。考核内容是最严格水资源管理制度目标完成、制度建设和措施落实情况。在地方层次上，目前只有个别省市（广东、天津） 、市、县级政府或其水行政主管部门制定了最严格水资源管理制度考核办法，但基本上都是 013年考核办法的模式。由于考核办法刚刚实施，第一次全国范围内的年度考核还没有开展，而且第一次 5 年考核期的考核在 5 年后才会进行，因此无法考察考核办法的实施效果特别是实践中存在的问题，这里仅进行逻辑上的理论分析。 综合分析 011 年中央一号文件、 最严格水资源管理制度意见和考核办法 ，考察有关省、市、县的有关考核办法或方案，我国的水资源管理责任考
15、核制度将水资源管理责任的考核对象集中于地方各级政府主要领导人。无疑，这对于强化地方各级政府领导人的责任意识，加强地方政府对水资源开发利用总量控制、水资源利用效率控制和水功能区水质控制工作大有裨益。然而，它的主要或重大缺陷在于：（1）在考核形式上，对于负有管理责任政府或其部门的管理过程缺乏必要的动态考核，比较注重结果，缺乏对各级政府或其水行政机构或流域治理机构进行水资源管理决策的过程进行有效的监督和考核，也无法对水资源管理政策在实施过程中的情况加以科学的监督和评判。 （）考核工作的组织实施工作没有一个常设性机构予以负责，难以做到常抓不懈。 （3）对于省级政府水资源管理责任的履行情况，社会公众仅有
16、对考核结果的知情权，8基本上没有实际参与的机会。在省级层面的考核上，从个别制定有考核办法的省级行政区域来看，有的允许公众有一定程度的参与权，有的则没有 01 年月 6 日广东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法规定：考核方法分为指标考核、工作测评和公众评价三种方法；公众评价标准通过省政府门户网站开展网络问卷调查的形式进行，重点调查公众对所在地级以上市水资源管理、节约与保护等工作的满意程度。而 01 年1 月 17 日天津市实行最严格水资源管理制度考核暂行办法则仅规定由“考核组对各区县人民政府报送的自评情况和相关指标数据进行审核，并根据审核情况进行重点抽查和现场检查，综合自评、抽查和检查情况划
17、定考核等级，编写考核报告” ，没有公众参与的规定。 三、美国水资源管理责任考核的制度3及实施考察 （一）美国水资源管理责任考核制度 美国是一个联邦国家，在水资源管理方面，水量配置管理基本上属于各州管理权限范围内的事项，但是对于联邦根据各州水法而取得的水量或水权，联邦政府（主要是内政部和陆军工程兵团）享有进行再分配的权利。水质管理则主要是联邦政府的职责，主要负责部门是联邦环保署；此外，内政部、能源部、陆军工程兵团和联邦能源监管委员会等联邦执行或行政机构也负有一定的职责。这些是讨论美国联邦政府的水资源管理责任考核制度的基础。美国国会制定了适用于联邦所有执行和行政机构的责任考核法律，这就是 1993
18、 年政府绩效与成果法和 010 年政府绩效与成果法现代化法 。它们适用于联邦政府有权管理的一切领域内的事务，因此，美国水资源管理绩效考核评价制度也实施联邦9政府绩效管理的考核形式。 美国国会认为，包括水资源管理项目在内的联邦管理项目中存在的浪费和缺乏效率，减损了美国人民对政府的信任，削弱了美国政府恰当满足公共需求的能力；其主要原因在于联邦管理者没有对项目目标予以清晰的诠释、没有就项目绩效提供充分的信息 1993 年政府绩效与成果法 （overnment Performance and Result Act）第条第（a） （1）款。 。为了提高联邦管理项目的执行效率、提高联邦机构的服务水平，美国
19、国会于 1993 年制定了政府绩效与成果法 ，对所有联邦机构进行绩效管理。从内容上看，该法针对政府绩效管理规定了多项措施，其中最为核心的部分是要求联邦机构制定并向国会提交战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。其中，战略规划的规划期必须不少于未来 5 个财年，具体内容涉及部门职能和运作情况、为履行部门职能而制定的各项总体目标和目的、如何实现各项总体目标和目的、部门年度绩效计划中所提出的各项绩效目标与部门总体目标和目的之间的关系、阐述为制定或修改部门总体目标和目的所运用的一系列项目评估。此外，为了保证战略规划的科学性，该法还要求联邦各机构在制定战略规划时与国会协商，并与可能受规划影响或可能对此规划
20、感兴趣的实体征求并考虑他们的意见和建议。为了实现联邦各部门制定的总体目标和目的，从 1999 财年起，联邦管理和预算办公室要求联邦各机构准备一份年度绩效计划，计划内容主要包括 6 个方面：（1）设定绩效目标，用以确定每个项目活动的绩效等级；（1）以一种客观的、可量化的方式表述这些绩效目标；（3）简要说明项目操作流程、所需技能和技术，以及为达到绩效目标所需要的人员、资金、信息和其他资源；（4）设定10绩效指标，用于评估每个项目的相关成果和服务水平；（5）为实际项目成果与设定的绩效目标进行对比制定基准；（6）规定用于核实绩效测量值的方法。作为对联邦各机构绩效计划实施情况的考核和评估， 政府绩效与成
21、果法要求联邦各机构最晚于每年 1 月 31 日，完成并向国会和总统各提交一份关于上一财年实施有关工作和项目的绩效报告。每份绩效报告均应当运用绩效计划中设定的绩效指标将项目的实际绩效与绩效目标进行对比，对是否已经达到绩效目标进行评估。如果未能达到绩效目标，报告必须解释和说明：（1）绩效目标未能完成的原因；（）为完成绩效目标而制定的绩效计划和安排；（3）如果绩效目标不可行或不具有可执行性，是什么原因所导致，并提出解决问题的建议。 011 年 1 月 9 日，经总统奥巴马批准，010 年政府绩效与成果法现代化法 （PRA Modernization Act，简称 PRAMA）生效。该法对 1993年
22、政府绩效与成果法进行了一些修改，涉及战略规划、绩效计划和绩效报告的相关内容。从修改的内容来看，010 年政府绩效与成果法现代化法呈现出以下特点：（1）增加了对联邦政府的绩效考核。除了要求联邦各机构制定各该机构的年度绩效计划和年度绩效报告外，它还要求联邦管理和预算办公室主任协调联邦各机构制定并向国会提交联邦政府的绩效计划。 （）提高了公众参与的程度。一方面保留了联邦各机构在制定战略规划时与国会协商并向可能受战略规划影响或对战略规划感兴趣的实体征询并考虑他们的意见和建议的内容，另一方面规定绩效计划、每一财年各季度中绩效目标的进度报告，联邦各机构的战略规划、年度绩效计划、绩效完成进度报告、年度绩效报告等文件都必须在联邦
