1、1促进志愿服务工作良性发展的法律途径研究【摘 要】志愿服务事业在我国呈现出蓬勃发展的态势，参加志愿服务成为一种潮流、一种时尚。志愿服务呈现如下特点：在服务领域上，纵向延伸和横向细化；在服务组织上，日益丰富、发展；在经费投入上，逐年增加。同时，志愿服务还存在许多不利因素，阻碍着志愿服务事业的健康发展。加强志愿服务立法，通过法律途径规范是发展志愿服务事业的重要途径。 【关键词】志愿服务；法律；途径 一、志愿服务面临的问题和挑战 近年来，我国志愿服务发展迅速，尤其是经过北京奥运会、上海世博会、广州亚运会以及几次自然灾害救援行动后，志愿服务事业已呈现蓬勃发展态势。随着志愿服务领域的不断延伸，志愿者的队
2、伍不断壮大，志愿服务在构建和谐社会、推进现代化建设进程中发挥着越来越重要的作用。与此同时，由于缺乏立法约束，志愿服务在迅速发展的过程中也暴露出了一些问题，主要表现在保障力度不够、活动运作不规范、志愿者权责不清等方面，这些问题极大制约了志愿服务事业的长期稳健发展。（一）疏于保障，志愿服务活动缺乏资源 “志愿服务” ，顾名思义，不计报酬、无偿提供服务。但志愿服务活动的开展是有成本的。当前，我国大部分志愿服务组织缺乏稳定的经费2来源，开展志愿服务活动的资金主要依靠自筹和各类基金会的资助。经费短缺已经成为制约我国志愿服务事业正常发展的最主要因素。同时，各地各领域在开展志愿服务活动时，在经费的投入方面随
3、意性很大，缺乏制度化保障。如果是影响较大的大型活动，领导重视、企业支持、社会赞助、多方扶持，开展活动时也会资源丰富、经费充足，效果明显。而常规的志愿服务活动，因关注度不高，社会影响不大，就会陷入资金短缺、资源匮乏的境地，影响活动的正常开展。 （二）组织薄弱，志愿服务效果受到削弱 期待组织的归属感是很多志愿者的共同感受。目前很多的志愿者仍然把志愿服务当作“学雷锋、做好事”在开展，缺乏统一的组织领导和常规化的运作。尤其是面对一些突发事件，需要志愿者冲锋陷阵时，志愿者就会自发按照媒体的指引，单凭热情开展服务，没有培训，没有领导，不听安排，一窝蜂行动。面对像汶川地震救援这样需要专业知识专业的服务项目时
4、，就会变得力不从心，有时甚至是添乱。很多志愿服务活动效果不明显的关键因素是志愿者组织的缺失和组织力量的薄弱。长此以往，会逐渐削弱志愿者的热情。如何提高志愿服务效果？规范志愿者组织，例如形成一个民间组织，经常性开展活动，在遇到大地震这样的突发事件时就会做到有计划、有目的、有组织、有效率、有效果。 （三）权责不清，志愿服务成果有待认可 在志愿服务中，权责不清，志愿者的有效权益不能得到相应保障。具体体现在，志愿者不能得到相应的工作培训和服务待遇，甚至最基本的人身安全都不能保障。权利和义务失衡，义务明显高于权利，把志愿3者“爱的奉献”变成了“爱的风险” 。志愿者权益受侵害的行为在社会上时有发生，且维权
5、十分困难。这些都源于志愿服务的认可机制尚未形成或不够完善。志愿者个体经常被志愿服务活动的主办方当作免费劳动力使用，忽略志愿者的自我需求和服务意向，甚至超负荷劳动，而一旦发生意外，或权益受到侵害时，由于没有完善的机制保障，就会导致分不清责任、找不到责任人，维权将会变得非常困难。这些情况一旦发生，志愿者的工作热情和积极性受到影响，长此以往，志愿服务难以健康持续。 二、志愿服务立法的必要性 面对我国志愿服务工作出现的突出问题，如何促进志愿服务事业健康发展？出台一部相应的全国通用法律，进一步规范志愿活动组织、保障志愿者合法权益、彰显志愿服务活动效果等方面尤为紧迫和必要。 （一）对志愿服务立法具有国际普
6、遍性 世界范围内的许多国家都为志愿服务立法，具有普遍性。日本、西班牙等一些发达国家都专门制定有志愿服务法等法律法规，对志愿者组织的社会地位、活动开展、资金筹措做出了明确规定。巴西、加拿大等 12 个国家有公民服务法 ，法律规定，志愿者组织或者非政府组织可以通过与政府进行合作解决社会问题。美国的志愿服务高度发达，对志愿服务立法也更为完善。美国没有对志愿服务针对性立法，而是将为志愿者提供保障的相关项目在其他法律条款中明确提出，如基金会法 、 税收法 、 劳动法等。例如美国劳动法在志愿者最低工资上作出明确规定，这样避免志愿者成为廉价劳动力。在资金来源上，美4国的基金会组织也成为志愿者组织的坚强物质后
7、盾，因为美国的基金会组织掌握着全国 60%以上的社会财富，他们接受志愿者组织的资金申请，更好地促进其开展公共事务。相比之下，在我国，由于缺乏完善的志愿服务法律体系，许多志愿项目由于资金匮乏、在活动开展上缩手缩脚、举步维艰。 （二）出台通用的法律有利于整合分散立法 迄今为止，我国已有 20 多个省、自治区、直辖市，港澳台地区相继出台志愿服务的地方性法规，且数字还在快速增长中。在法律法规的保障下，一些地方的志愿服务工作开展得有声有色、效果十分明显，在当地的经济社会发展中也扮演着十分重要的角色。 北京市志愿服务促进条例在 2008 年北京奥运会前颁布施行，在及时有力的法律保障下，志愿服务组织得到规范
8、、志愿服务质量得到提高、志愿服务精神得到彰显、志愿服务效果更加突出，成为立法推动志愿服务事业发展的一个典范。但是，由于地方性法律法规的局限性与志愿服务活动本身的共通性之间存在的矛盾，使得各地重复分散的立法不仅浪费立法资源，也不利于促进志愿服务在诸如抗震救灾、大型赛会等重大事件中的整体推进。志愿服务活动本身并不存在明显的地域差异化，加之目前各地的立法也大同小异，所以，迫切需要有一个全国性的法规，来规范和促进志愿服务事业。 （三）志愿服务立法可以有效推动志愿服务的良性继承与循环 首先，志愿服务是奉献精神的一种体现，它传承和发扬了中华民族一方有难八方支援、无私奉献、助人为乐、尊老爱幼等传统美德，是新
9、5时代下社会主义精神文明的弘扬和体现，通过立法可以更好的弘扬志愿服务精神。其次，现今的志愿服务活动参与人数逐年增多，与以前的“学雷锋做好事”相比较，呈现出规模化、专业化、全面化的趋势。可以说志愿服务已经融入人们的社会生活，是人们成长发展的重要组成部分，通过立法也可以保障人们的这种成长需求。最后，要想是志愿服务这种优良传统能更好的继承与循环发展，必须将其纳入法律法规将其规范化。因为，政策、社会组织自律以及道德的约束力往往力道不够。法制化的轨道可以为志愿服务提供较稳定的资金帮助和合法的社会地位，可以促进志愿服务事业更好的发展。 三、志愿服务立法的具体途径 志愿者、志愿者组织和被服务单位及三方各自的
10、权利、义务、纠纷解决机制是志愿者立法需要解决的最基本和最核心的问题。其关键内容应为是明确志愿者责任与相关权利的保障、人身保障、培训和物质保障等，约定在发生突发事件造成伤害时的权益保护内容。 （一）完善志愿服务组织管理体系 我国的志愿者组织多为政府机构主导，或工作开展主要依靠政府支持，导致志愿服务工作的开展受到政府和政策的影响极大。而一些志愿服务事业比较发达的国家通常采用的是政府通过社会团体间接管理和帮助志愿者组织。因此，立法时可与发达国家接轨，向非政府组织开放，鼓励并借用非政府组织的力量参与建设志愿者服务组织体系，进一步完善其管理体系。首先，全国志愿服务工作的主管机构需要被建立，负责对全国范围
11、的各类志愿服务活动进行指导、管理和协调，实现志愿服务6工作“有人管” ；其次，应当明确志愿者组织的合作单位，负责志愿者的专业培训、医疗服务等项目，实现志愿服务工作“有人帮” ；最后，应当鼓励各种社会力量成立非政府组织的志愿服务组织，赋予这些组织的管理自主权，鼓励他们开展内容丰富的志愿服务活动，实现志愿服务工作“有人干” 。 （二）精确志愿者服务各方面的法律责任 志愿服务体系作为一个多方面参与的社会体系，其中含有很多的法律关系。志愿立法的首要任务就是要志愿者组织、志愿者和服务对象这三方面的关系。志愿服务作为一种社会行为，虽然具有公益性、无偿性等基本属性，但所有行为必定产生一定的法律后果。首先，志
12、愿者组织与服务对象之间不应当是雇佣关系，而应该为服务与被服务关系，他们之间应该是自愿、平等和相互尊重的。在法律上这种关系应为合同关系，双方必须恪守各自的义务和权利，发生纠纷时应该按照合同或者协议约定进行处理。其次，志愿者组织与志愿者之间应该是组织者和参与者的合作关系，当志愿者在服务过程中权益受到损害时，志愿者组织应当保护志愿者的利益，出面协调解决矛盾并为志愿者承担一定的责任。最后，志愿者与服务对象之间是服务的主体与客体。如果发生矛盾时，假如志愿者的行为客观上损害了服务对象的人身财产利益时，应对照相关法律进行处理，同时应区别对待。如果是过失行为，应由服务活动的组织者，也就是志愿服务组织承担法律责
13、任。但假如行为是由志愿者个人故意所为，则相应的法律责任需有志愿者本人承担。 （三）界定志愿者的权利和义务 7由于志愿服务兼有非营利、自愿的特点，因此，志愿服务不同于合同性、付酬性的劳动，与商业关系当中的等价交换和司法行政关系中的强制性存在区别。由于志愿服务自身的特点，为了更加规范我国的志愿服务事业，法律就需明确的界定以下几个方面：法律保护怎么样的志愿者？哪些人可以成为志愿者？志愿者需要具备什么样的素质与品质？同时，法律法规还需规定志愿者应该享有人身保障、受尊重、物质保障、接受培训等等最基本权利。此外，志愿者的权利还应该包括在发生权益受到侵害时维权的权利。志愿服务的性质决定了志愿者在开展服务时需
14、要承担其它更多的义务，这些义务主要包括尊重服务对象、服务工作安排、遵守相关规定、接受监督等等。因此，清晰界定志愿者的义务，明确列举志愿者的权利十分重要。 （四）建立工作经费的筹措、使用和监督机制 目前我国志愿服务活动经费来源中政府出资、活动的上级组织单位出资十分有限，政府对志愿服务组织的资金扶持只能提供少部分的专项活动经费，对志愿服务组织日常工作开展支持力度不大。要保证日常志愿服务工作的开展，必须拥有稳定而充足的经费保障。为确保连续性的志愿服务，从当前我国实情出发，可以明确要求各级政府建立志愿服务基金或公益慈善基金，基金的来源除了接受捐赠以外，可以明确从企业缴纳的所得税中按比例划拨。另外，为保证经费的合理利用，应该全程公开工作经费的使用和管理，透明的通报和公示经费的开支，规范的申报和审批经费的使用。便于捐赠人、资助人及志愿者和相关组织的监督与管理。 8参考文献 1 田思源.我国志愿服务立法的现状及构想J.法学，2008 （5）. 2 陈卓.志愿服务保障机制的法治化J.国际关系学院学报，2009（1）. 3 陈劲松.志愿服务需要立法保障J.中国社会导刊，2008 年 11月. 4 陈小沁.奥运志愿活动与北京市社会志愿服务体系的建设J.北京社会科学，2009（3）. 5 韩芸.中国志愿服务研究J.山西高等学校社会科学学报，2009（4）.
