1、浅析监所检察监督与社区矫正之无缝对接“两高两部”为落实刑法修正案（八） 、 刑事诉讼法修正案有关社区矫正条款，联合制定了社区矫正实施办法 ，该办法已于 2013年 3 月 1 日开始施行。如何做好新时期监所检察与社区矫正的对接工作，是实施刑法修正案（八） 、 刑事诉讼法修正案有关社区矫正条款的重要举措，也是全面履行新时期监所检察监督职能的需要。为此，本文从社区矫正与监所检察监督面临的新特点出发，结合刑罚执行和变更工作的实际，探讨新时期如何实现监所检察监督与社区矫正的对接，旨在进一步规范社区矫正程序、发挥好监所检察监督职能，真正加强和创新特殊群体人员管理，确保“三个效果”统一，促进社会和谐与稳定
2、。 一、新时期社区矫正和监所检察监督各自存在的问题 （一）从社区矫正自身来分析其存在的主要问题 1.社会保障体系尚未建立或不健全。 社区矫正实施办法第 3 条第一款规定，县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。但论者调查发现，大多数司法所编制和经费都没有到位，无法从人力、财力上保障社区矫正从基层层面抓落实。 2.社会协作机制尚未形成。 社区矫正实施办法第 3 条第二、三款规定，社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。 有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机
3、构进行社区矫正。但是，对社区矫正机构如何来组织上述各种社会力量参与到社区矫正，规定不明确不具体，没有可操作性。各种社会力量能否真正愿意加入到社区矫正活动中，不得而知。 社区矫正实施办法第 35 条第三款规定，司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社区矫正人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。论者随机调查过几个县区级司法行政机关，根本没有建立社区矫正人员信息交换平台，更谈不上公、检、法、司之间实现资源共享。 3.社区矫正队伍严重匮乏，现在工作人员素质不能适应新时期社区矫正要求。社区矫正工作是一项专业性、知识性、政策性、纪律性都很强的工作。目前，社区矫正工作虽然有法可依，但是
4、，各地并没有建立健全强有力的司法行政队伍，很难达到社区矫正实施办法的预想效果。根据辽宁省综治办、高级法院、人民检察院、公安厅和司法厅联合下发的关于深入贯彻落实进一步做好全省社区矫正工作的通知要求，各市司法局社区矫正处（科）要达到 4 人以上，基层司法所要保证有 2名以上社区矫正专职人员。就大连地区而言，大连市司法局社区矫正处现有 8 名工作人员；各县（市、区）司法局社区矫正科少的仅 1 人，多的也不过 2 人；159 个基层司法所大多由 1 名正式人员兼职，已经无法适应社区矫正对象有增无减的形势，工作任务将十分繁重。 4.社区矫正经费不明确或专项经费不足，势必影响其工作效果和成绩。据测算，按目
5、前大连地区物价总体水平和上涨指数，每个矫正对象每年的矫正成本至少为 5000 元，编制预算经费每人只有 2000 元，各区（县）预算经费根本达不到此标准。同时，开展社区矫正工作所必需的场所、装（设）备、教育器材等也未能真正落实到议事日程。绝大多数基层司法所配套建设还没有起步。 （二）从社区矫正检察监督看，也存在一定问题 社区矫正检察监督，是新时期监所检察监督职能的延伸，是监所检察监督工作的重要组成部分，也是监所检察工作中出现的新生事物。上文所指出的社区矫正面临的新情况、新特点，也是监所检察监督（本文特指的社区矫正检察监督，以下同）存在问题的主要根源。从社区矫正实施办法对监所检察监督的要求看，目
6、前监所检察监督存在以下问题： 1.监所检察监督职权有限性，影响监督力度。虽然社区矫正实施办法第二条第二款规定，人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。第 37 条还规定，人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院。第 38 条规定，在实施社区矫正过程中，司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的，依法给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书在实践中往往不足以发挥对社区矫
7、正检察监督的力度，在不构成本办法第 38 条违法乱纪的情形下，无法实现对社区矫正检察监督的应有效果。 2.检察监督时间相对滞后，影响检察监督工作的时效性。监所检察部门何时对社区矫正进行检察监督， 社区矫正实施办法未做规定。实践中检察机关一般参考 2008 年由最高人民检察院颁发的人民检察院监外执行检察办法中的相关规定。但是，该规定是建立在法院或监管部门作出法律文书并送达基础上才能开展工作，在时间上具有滞后性。因为送达法律文书需要时间，而该时间段正是监管的良好时机，罪犯是否及时到社区矫正机构报到，社区矫正机构是否存在脱管、漏管现象等，都往往发生在此时间段内。另外，生效法律文书如果不能按时寄到或者
8、出现其它情况，那么，更无法全面掌握对社区矫正工作的执行情况。 3.检察手段单一，影响检察监督工作的效果。监所检察部门如何对社区矫正进行检察监督， 社区矫正实施办法也未做规定。实践中检察机关一般也是参考最高人民检察院颁发的人民检察院监外执行检察办法中的相关规定。但是，该规定的检察手段无非是书面检察、实地考察、与有关人员谈话等形式。而书面检察、实地考察、与有关人员谈话都是建立在人员报到和法律文书送达基础之上的，前文已经分析过，这种检察监督方式不仅在时间上具有滞后性，而且在实践中也缺乏针对性和真实性。 二、实现监所检察监督与社区矫正之无缝对接的对策 （一）充分认识监所检察与社区矫正对接的重要作用 法
9、律监督的目的就是保证法律法规的正确贯彻和落实。因此，落实社区矫正实施办法同样需要法律监督。人民检察院是法律监督机关，对社区矫正的检察监督，也是其职责，做好这项工作，对促进刑罚的依法执行，保障刑罚目的的最终实现，促进司法公正，维护社会主义法制的统一、法律的尊严和权威，都具有重要作用。新时期，随着全面落实宽严相济的刑事司法政策，探索完善中国特色刑罚执行制度，降低刑罚执行成本，提高刑罚执行效率，最大限度地增加和谐因素，最大限度的减少不和谐因素，维护社会和谐稳定，纳入社区矫正监管的对象会相应增多，因而发挥监所检察监督职能，对社区矫正工作进行法律监督尤其重要，是做好社区矫正工作的的重要保证。 （二）建立
10、健全对接机制、不断强化监督力度 1.机制对接，保证工作规范有序。建立检察机关内部“一体化监督”机制。检察机关在社区矫正活动中应对以下工作实施同步监督：（1）在审查起诉过程中，积极开展量刑建议，促使审判机关合理扩大非监禁刑的适用；（2）及时审查刑事判决，把好对裁判的监督关，保证审判机关裁决非监禁刑的正当性与合法性；（3）提前介入假释和暂予监外执行活动的监督，认真审查刑罚执行机关提请假释和暂予监外执行的材料，发现问题及时提出纠正，防止违法假释、暂予监外执行情况的发生。建立大格局的无缝对接机制。建立纵向到底的组织联络机制。按社区格局逐渐设置派驻检察室，指派 2 名以上检察官专门负责社区矫正工作，开展
11、社区矫正法律监督，与社区（村民委、居民委）警务室建立联络制度，建立由社区民警、社区矫正工作人员、社区（村民委、居民委）负责人、监护人、邻居等人员参与的帮教小组，落实对社区矫正对象的监督和帮教。建立横向到边的流程监督机制。以社区矫正工作流程为监督依据，及时掌握判决裁定交付执行、监管、矫治撤销与解除五个流程的基本情况，全面推行社区矫正对象流程卡制度，解决社区矫正交付、接收、矫正、管理、撤销和解除等不透明的问题，使整个执法过程透明、有序，责任明确。建立健全社区矫正对象台帐 ，将社区矫正对象基本信息计算机化，及时掌握动态情况，对社区矫正工作做到基数清、情况明，确保法律监督及时到位。建立无缝链接的联合执
12、法机制。县（区）级人民检察院，必须加强与同级人民法院、公安局、司法局的协作配合，构建联席制度，进一步完善户籍地司法所与居住地司法所联系制度，加强法院、公安机关与司法所之间的联系制度，细化程序，明确责任，使实际工作不推诿，确保被矫正对象不脱管，不漏管。有条件的地方应以公安信息平台为依托，增强执法的力度和严肃性，明确规定上网列管、核查等工作期限。应定期召开社区矫正联席会议，交流意见，互通情况，共同研究社区矫正工作新情况、制定新措施。落实面对面检察制度，实行与社区（村民委、居民委） 、帮教人员、社区矫正对象“面对面沟通” ，及时掌握社区矫正对象的思想、学习、生活和现实表现，将专门监督与社会监督有机结
13、合起来。建立联合检查制度，组织人民法院、公安局、司法局等部门，吸收社区（村民委、居民委）人员、帮教人员等有关人员参加的联合执法检查，每半年至少组织一次，及时掌握情况并发现问题，有针对性地提出检察建议。 2.信息对接，全方位监督检察。根据社区矫正实施办法规定，对社区矫正实行法律监督的主体是县（区）级人民检察院的监所检察部门。为此，在各（县）区级人民检察院的监所检察部门内设立社区矫正信息网络中心，与该（县）区级公安机关和社区矫正机构的相关信息网络资源共享，对社区矫正实施动态化监督。该信息中心可以便捷地浏览所在区域社区矫正对象的的基本情况、犯罪性质、所判刑罚种类、刑期或罚金数额、审判机关、前科劣迹和
14、主要社会关系以及社区矫正部门对其开展社区矫正过程中形成的工作信息。同时，督促该（县）区级公安机关和社区矫正机构建立相应的责任制，明确责任，促使社区矫正机构和公安机关及时录入社区矫正信息和有关变更执行信息，监所检察部门可以采用实地检察与上网巡查相结合的方式实现社区矫正监督，进一步增强检察监督实效。 （三）认真抓好对社区矫正重点环节的监督 1.切实做好社区矫正人员交接工作。首先，要确保法律文书或矫正档案及时传递。有关司法机关要及时将社区服刑人员档案及相关法律文书送达各区县司法局，保证刑罚执行活动的时效性。 社区矫正实施办法第五条对社区矫正人员交接交付时间、手续和程序作出了明确具体的规定。有权决定机
15、关作出决定前，核实其居住地是前置程序；书面告知矫正对象到居住地县级司法行政机关报到的时间期限、逾期报到的后果、通知居住地县级司法行政机关并在判决、裁定生效起三个工作日内送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书，同时抄送其居住地县级人民检察院和公安机关是必经程序。县级司法行政机关收到法律文书后，应当在三个工作日内送达回执。其次，要实行被矫正对象见面接送的衔接制度。由矫正机构去接矫正对象或原判或关押机构将矫正对象送交到社区矫正机构由实施社区矫正机构到相关的地方见面接人。 社区矫正实施办法第六条对社区矫正对象报到的时间、不同主体决定社区矫正时不同的接收程序以及违规不报到的后果
16、等，都做出了明确的规定。公、检、法、司必须按要求的程序做好交接交付工作，对矫正对象防止出现脱、漏管现象。 2.切实做好社区矫正执法规范程序。 社区矫正实施办法第 7 条到第 36 条对矫正对象监督管理、处罚、解除矫正等社区矫正执法环节进行了统一规范，执法主体为基层司法所。县（区）级司法行政机关和监所检察部门应当定期对其执法情况时间检查和检察，发现问题及时处理，保证执法主体规定执法。 3.切实做好政法机关相互协调配合工作。 社区矫正实施办法第2、3 条和第 39 条，原则上提出了社区矫正工作由司法行政机关指导管理、组织实施，相关部门协调配合。因此，司法行政机关是执行社区矫正的执法主体。人民法院是
17、做出社区矫正的裁判主体。公安机关是对违反监督管理规定或禁止令的社区矫正对象进行治安处罚和对被撤销社区矫正收监执行的主体。人民检察院是对社区矫正裁判、交付、执行进行同步法律监督的主体，保证适用社区矫正符合法定条件和程序，防止和纠正因不依法、不及时交付执行等原因造成社区矫正对象“脱管和漏管” ，人民检察院应当重点抓好四个重点环节的监督，即对交付执行环节的监督，对执行变更环节的监督，对执行终止环节的监督，对监管措施的监督。上述各机关只有相互协作、密切配合，才能不断提高社区矫正执法能力和水平。 （四）认真研究立法监督，使社区矫正有法可依 尽管出台社区矫正实施办法是一大进步，但是， “办法”终归是办法，与法律监督的力度无可比拟。应通过立法，明确司法行政机关和参与社区矫正各部门的工作责职，应明确规定社区矫正无缝衔接的制度和程序。同时还应明确，不履行职责的部门和人员要承担的法律责任以及因被矫正对象自身原因造成脱管的相关法律责任。使社区矫正工作衔接的每一个环节或程序都有法可依，违法必纠，使社区矫正工作依法有序进行。
