1、我国建设用地可持续发展战略研究摘要：工业化、城镇化的推进，导致建设用地不断扩张，建设用地（包括城乡建设用地）与耕地之间的矛盾更加突出。实现建设用地的可持续发展，是土地利用过程中需要解决的重要问题。按照最集约、最节约和最严格的土地管理制度要求进行预测，未来 20 年我国建设用地总量和居住用地总量应分别控制在占全国土地总量的 4.5%和 3.4%之内。实现建设用地可持续发展应采取强化国土资源部门对全国土地资源的统筹协调管理职能；建立城乡一体化的土地行政管理机制；完善新的建设用地体制机制：建立有利于促进建设用地集约利用的税收、财政和金融体系；完善与城乡土地利用有关的户籍、社保、规划、行政区划等制度和
2、政策。关键词：建设用地；可持续发展；集约 中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：10077685（2013）09002408 随着工业化、城镇化的推进，建设用地不断扩张，虽然在整个土地利用中，建设用地比重不大，并呈高度分散的点线状态，但由于其与耕地具有高度一致的区位利用条件，两者不可避免地会产生土地利用上的矛盾。表现为工业化、城镇化用地扩张与有限的耕地之间对土地资源的竞争关系，从本质上讲这是城镇中心与乡村腹地的关系在地域上的自然表现。由于我国人多地少，特别是耕地资源，不仅总量不足，人均更显稀缺，建设用地（包括城乡建设用地）与耕地之间的矛盾更加突出。实现建设用地的可持续发展，是土地
3、利用过程中需要解决的重要问题。 一、改革开放以来我国建设用地的扩张情况 改革开放以来，随着工业化、城镇化进程的加快，我国建设用地迅速扩张，从总量、人均和结构等方面看，我国建设用地变化呈现如下特点： （一）建设用地整体上呈快速扩张态势，与保护耕地之间的矛盾日益突出 19962008 年，建设用地和居住用地面积年均增加 3350 平方公里和2483 平方公里，总量也分别从 29.05 万平方公里和 23.95 万平方公里增加到 33.07 万平方公里和 26.93 万平方公里。与此同时，农业用地和耕地面积则均呈减少趋势，农业用地年均减少 2042 平方公里，13 年间共减少 2.45 万平方公里；
4、耕地年均净减少 6933 平方公里（1040 万亩，多为农业内部调整减少） ，共净减少 8.32 万平方公里（1.248 亿亩） 。其中，20022008 年建设用地面积占用耕地面积年均为 1926 平方公里，是年均新增建设用地的 49.2%。 注：2003 年建设用地中包含的交通用地和水利用地是按旧口径计算的。 （二）城镇建成区面积扩张迅速，乡村建设用地减少缓慢 20002008 年城镇建成区面积由 5.37 万平方公里增加到 8.12 万平方公里，年均增加 3438 平方公里，19962008 年城市建成区面积由2.02 万平方公里增加 3.63 万平方公里，年均增加 1342 平方公里；
5、而19962008 年乡村建设用地面积年均减少 317 平方公里（其中乡建成区和村庄用地面积分别年均减少 177 平方公里和 200 平方公里） ，由 14.31万平方公里减少到 13.93 万平方公里（其中，乡建成区和村庄用地面积分别由 0.95 万平方公里和 13.36 万平方公里减少到 0.81 万平方公里和13.12 万平方公里） 。从城乡建成区用地比例结构变化看，由 2000 年的27.1：72.9 演变为 2008 年的 36.8：63.2，说明城镇建成区比重呈现不断上升态势。 （三）人均城镇用地呈增长态势，土地城镇化快于人口城镇化 工业化、城镇化带来城镇用地的扩张以及城镇人口的增
6、加。城镇用地的扩张可用每年城镇用地增长速度表示，称为土地城镇化；城镇人口增长则用每年城镇人口增长速度表示，称为人口城镇化。一般而言，随着工业化、城镇化的发展，经济社会发展水平和居民生活水平不断提高，城镇居民的生活和居住空间以及活动范围会不断扩大，城镇人口人均用地面积也会不断提高。我国正处在工业化、城镇化快速发展时期，土地城镇化快于人口城镇化，城镇人口人均用地面积呈增长态势。20002008 年我国城镇人口年均增长速度为 3.55%，同期城镇土地年均增长速度为 5.30%，土地城镇化比人口城镇化快 1.75 个百分点；从人均城镇用地指标看，2000 年我国城镇人均用地面积为 117.1 平方米/
7、人，2008 年增长到 133.9 平方米/人，年均增加 2.1 平方米/人。 （四）人均建设用地不多，但建设用地总量较大 2008 年，我国人均建设用地面积仅为 249 平方米/人（按世界银行统计口径 2005 年我国人均城镇建设用地为 517 平方米/人） ，远低于 2005年世界人均城镇用地面积 1109 平方米/人和发达国家人均 2075 平方米/人的水平。但由于我国人口众多，建设用地总量却较大，2008 年达33.07 万平方公里，占全国土地面积的比重达 3.4%，远高于 2005 年世界城镇用地 2.7%的平均水平，与发达国家 3.8%的平均水平接近。 （五）建设用地主要集中在村庄
8、和城市，人均用地较高的则为建制镇和乡集镇 处于居民点规模两端的城市、县城与村庄用地总量相对较多，而人均用地量相对较少；处于居民点规模中间的建制镇和乡集镇用地总量相对较少，反而人均用地量相对较多。村庄用地总量最大，但人均用地低于建制镇和乡集镇，原因在于村庄公共基础设施和公共建筑相对较少。 二、我国建设用地扩张的趋势预测 未来 20 年我国工业化、城镇化仍处于快速发展的中期阶段。根据总人口、城镇人口的预测结果及人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地的变化趋势和规律，预测未来 20 年几个关键时点的建设用地、居住用地和城镇建成区用地增长趋势，以及城镇化达到拐点时相对应的建设用地、居住用地和城
9、镇建成区用地的峰值。 （一）按历史和现状的预测 根据历史数据的计算，20002008 年我国人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积分别年均增加 1.5 平方米/人、1.1 平方米/人和 2.0 平方米/人。按照历史和现状推测，则可假定到 2030 年人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积按上述速度增长，其中可假设，20132020 年工业化、城镇化高峰发展阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为 1.7 平方米/人、1.2 平方米/人和 2.1 平方米/人；20212030 年工业化、城镇化接近拐点发展阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇
10、建成区用地面积年均增加分别为 1.3 平方米/人、1.0 平方米/人和 1.9 平方米/人；20312050 年按平均速度初步计算见表 2。 （二）按世界银行数据的预测 根据世界银行的报告，2005 年世界城镇用地规模达 350.5 万平方公里，占全球陆地面积的 2.7%，世界人均城镇用地面积为 1109 平方米/人，其中中国城镇用地规模达 27 万平方公里，占全国陆地面积的 2.9%，人均城镇用地面积为 517 平方米/人，低于欠发达国家 724 平方米/人的用地水平。需要指出的是，世界银行报告中有关中国的数据是按照联合国关于城镇和城镇用地的口径调整后得出的，其中城镇用地包含大量的相当于中国
11、城镇的郊区用地，如果扣除城镇郊区用地，则世界银行关于中国城镇用地数据与中国统计的数据大体相当。就未来的趋势看，世界银行关于世界城镇用地的数据表明，世界人均城镇用地面积也是不断增加，经济越发达人均城镇用地面积越多。 根据世界城镇人口年均增长率 2.1%推算，目前世界人均城镇用地面积年均增加速度约为 2.0 平方米/人，根据这个速度可对中国未来建设用地做如下预测：假定到 2030 年中国人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积分别年均增加 2.5 平方米/人、1.5 平方米/人和 3.0平方米/人，其中可假设，20132020 年工业化、城镇化高峰发展阶段人均建设用地、人均居住用地和人均
12、城镇建成区用地面积年均增加分别为 2.7平方米/人、1.7 平方米/人和 3.2 平方米/人；20212030 年工业化、城镇化接近拐点阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为 2.3 平方米/人、1.3 平方米/人和 2.8 平方米/人；20312050 年按平均速度初步计算见表 3。 （三）按最集约、最节约和最严格的土地管理制度要求进行的预测 未来我国工业化、城镇化面临越来越严峻的资源环境约束，按照最集约、最节约和最严格的土地管理制度的要求，预测未来我国城镇用地的可能状态。假定到 2030 年人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积分别按年均增加 1.
13、2 平方米/人、O.8 平方米/人和 1.5 平方米/人来进行预测，其中可假设 20132020 年工业化、城镇化高峰发展阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为 1.4 平方米/人、0.9 平方米/人和 1.6 平方米/人；20212030 年工业化、城镇化接近拐点阶段人均建设用地、人均居住用地和人均城镇建成区用地面积年均增加分别为 1.0 平方米/人、0.7 平方米/人和 1.4 平方米/人；20312050 年按平均速度初步计算见表 4。 总之，从以上三个预测结果可见，到 2030 年我国城镇化水平达到 68%时，建设用地面积将分别达到 41.31 万平方公里
14、、44.53 万平方公里和 40.25万平方公里，分别占国土总面积的 4.30%、4.64%和 4.19%；居住用地面积将分别达到 33.27 万平方公里、34.57 万平方公里和 32.23 万平方公里，分别占国土总面积的 3.47%、3.60%和 3.36%，城镇建成区面积将分别达到 17.50 万平方公里、19.68 万平方公里和 16.36 万平方公里。 从国际比较看，即使到 2030 年，按照这三个预测计算的我国人均建设用地面积分别为 282.5 平方米/人、304.5 平方米/人和 275.2 平方米/人，而人均城镇用地面积也分别只有 175.6 平方米/人、197.3 平方米/人
15、和 164.2 平方米/人，均远低于 2005 年世界人均城镇用地的平均水平以及最不发达国家人均城镇用地的平均水平，说明无论按照哪种方案预测，中国人均建设用地和人均城镇用地水平都比较集约。 按上述预测，未来 20 年我国建设用地、居住用地和城镇用地，不论是总量还是人均都将是不断增加的趋势，这是世界工业化、城市化用地扩张的共同规律和趋势。但在我国人多地少的国情下，未来我国工业化、城镇化用地扩张只能采取最严格的方案，也就是第三个方案，目标到2030 年将我国建设用地总量和居住用地总量分别控制在占全国土地总量的 4.5%和 3.4%之内，其中居住用地不能超过 2005 年世界最发达国家城镇用地比重的
16、平均水平。 三、国外城市用地扩张模式和控制经验 2008 年，世界城市化水平已达 50%，全球已进入城市化时代。其中，发达国家已经完成了工业化和城市化过程。目前，发达国家工业产值总量虽然还在增长，但比重已在逐步下降，城市化水平基本保持在 70%80%左右。发达国家城市用地扩张速度虽然有所缓和，但依然保持继续增长态势，而且由于人口城市化速度的大大下降，土地城市化速度比人口城市化的相对速度显得更快。对广大发展中国家，工业化和城市化正处于快速发展中，工业产值比重不断提高、农村人口向城市转移速度加快，由此带来的城市用地扩张也处于快速增长之中。 （一）国外城市用地的规模与分布结构 据世界银行2008 年
17、世界发展报告资料的分析，2005 年全球城市化率为 49%，全球城市用地面积为 350.5 万平方公里，占全球有人类活动土地的 2.7%，全球人均城市用地面积为 1109 平方米/人。其中，发达国家和地区城市化水平已达 74%，城市用地面积为 186.5 万平方公里，是发达国家和地区土地总量的 3.8%，人均城市用地面积为 2075 平方米/人；欠发达国家和地区城市化水平为 43%，城市用地面积为 161.5 万平方公里，是欠发达国家和地区土地总量的 2.0%，人均城市用地面积为 724 平方米/人；最不发达国家和地区城市化水平为 27%，城市用地面积为 8.1 万平方公里，是欠发达国家和地区
18、土地总量的 0.4%，人均城市用地面积为 393平方米/人。 （二）国外土地利用的基本模式 随着工业化和城市化水平的提高，城市用地总量和人均城市用地量也随之不断提高。由于各国人口、土地资源及发展历程不同，人口城市化和土地城市化的发展方式也有较大区别，就发达国家而言，基本上为集约模式、分散模式和大多数介于两者之间的模式。 1.人口和土地城市化的集约模式。以欧洲和日本为代表，由于这些国家人多地少，欧洲城市化起步早，发展历程长，而作为后起国家的日本工业化和城市化追赶速度最快，从而形成了人口和土地城市化的集约模式。2005 年，欧洲和日本城市化率分别达到 76%和 66%，城市用地面积分别为 18.1
19、 万平方公里和 10.4 万平方公里，分别占其土地总面积的16。6%和 28.6%，人均城市用地面积分别为 1269 平方米/人和 1235 平方米/人（远低于所有发达国家平均水平） 。 2.人口和土地城市化的分散模式。以北美（美国和加拿大）和大洋洲（澳大利亚和新西兰）为代表，由于这些国家人少地多，城市化起步稍晚，交通基础设施发达，从而形成人口和土地城市化的分散模式。2005 年，北美和大洋洲城市化率分别达到 81%和 70%，城市用地面积分别为 89.6 万平方公里和 5.1 万平方公里，分别占其土地总面积的 4.8%和 0.6%，人均城市用地面积分别为 3300 平方米/人和 2096 平
20、方米/人（高于所有发达国家平均水平） 。 3.介于人口和土地城市化集约和分散之间的模式。以北欧（如丹麦和芬兰等）和南欧（如意大利和西班牙）等为代表。这些国家地处发达国家的边缘地带，人口和土地面积适中，工业化和城市化发展比较协调，从而形成了这种中间模式。2005 年，北欧和南欧城市化率分别达到 84%和 66%，城市用地面积分别为 18.5 万平方公里和 19.6 万平方公里，分别占其土地总面积的 9.6%和 15.1%，人均城市用地面积分别为 1953 平方米/人和 1957 平方米/人（与所有发达国家平均水平基本接近） 。 （三）国外城市控制土地扩展的对策 事实上，不论何种城市化发展模式的国
21、家，在目前全球人口不断扩张、自然资源日益稀缺、生态环境不断变化，可持续发展面临越来越大挑战的情况下，都很重视以土地为核心的各类自然资源和生态环境的保护和集约利用，其中发达国家在加强城市土地集约利用方面已经探索出许多好的经验，值得借鉴。 1.城市范围控制。为有效控制城市用地无限向外扩张，英美两国都设定了城市发展边界（UGB） 。英国在大城市外围都设有绿化带，该绿化带既受到法律的保护，又有公众的支持，所以它成了大城市发展的最终边界。在这种情况下，大城市产业结构调整和人口增加所导致的用地需求，就只能通过城市再开发和卫星城市建设来满足。美国城市的发展边界与英国城市的绿化带不同，前者是弹性的，可以随着社
22、会经济发展的需要向外移动，而后者是固定的，只不过美国城市发展边界的变动更具有科学性和严厉性，不是随意的。 2.规划控制（功能区划、许可证制度等） 。英国 1971 年颁布的城市、农村规划法规定了土地开发许可制度。一切开发行为包括地下和地面的建筑物、构筑物的新建、扩建、改建，在动工以前必须得到地方规划治理部门的批准。规划还规定，地方计划当局在接到建筑许可申请以后，必须在 8 个星期内决定是无条件许可，还是有条件许可，还是不许可。假如申请者对决定不服，可以向环境大臣请求再审查。 3.基础设施控制。许多发达国家，如英国、法国和美国有关法律规定，城市政府只负责城市区划范围内城市基础设施的建设和管理，对超过规划区范围的任何建设，没有义务提供必须的城市基础设施条件。由此起到了严格控制城市向周边地区盲目扩张的做法。 当然，还有其他一些控制办法与手段，如公众监督、供地计划管理、与城市建设有关的财政税收管理等等。 四、我国建设用地可持续扩张的战略、途径与对策 （一）指导思想与基本原则 未来 20 年我国工业化、城镇化将处于快速发展的中期阶段，并将经历前 10 年左右的全面建设小康社会（高峰发展）时期和后 10 年左右的更加宽余社会（接近拐点）时期，最终实现工业化、城镇化的任务。相
