1、政府社会救助支出存在的问题与对策摘要：近年来，我国社会救助支出规模不断扩大、受益人群不断增加、支出项目渐多元化，体现了财政收入再分配职能的增强，也提高了政府在促进社会公平和维护经济社会稳定方面的作用。但目前贫富差距依然较大的社会现实需要政府社会救助支出发挥更大的调节作用。 关键词：社会救助支出；最低生活保障；财政收入 中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：10077685（2013）09004406 社会救助支出是政府履行收入再分配职责、维护经济和社会稳定的基础性工具。根据国家统计局 2013 年初公布的基尼系数统计结果，2003年以来，我国基尼系数一路走高，在 2008 年达到
2、最高点 0.491，此后虽逐年下降至 2012 年的 0.474，但仍处于收入差距较大区间，表明我国调节收入差距、避免贫富两极分化依然任重道远。完善社会救助支出制度既是完善我国社会保障制度、促进社会财富公平分配的重要步骤，也是打造民生财政的重要内容。 一、改革开放以来我国政府社会救助支出的特点 改革开放以来，随着我国国力的增强、政府财政投入力度的加大及社会救助制度的不断完善，政府社会救助支出呈以下特点： （一）支出规模不断扩大 1978 年通过民政部门发放的社会救助支出为 4.62 亿元，2011 年增长到 1636.9 亿元，剔除价格上涨因素，2011 年民政部门社会救助支出是1978 年的
3、 62 倍之多，占财政支出的比重由 1978 年的 0.41%上升到 2011年的 1.5%，占国内生产总值（GDP）的比重从 1978 年的 0.13%上升至2011 年的 0.35%。从图 1 可看出，19782011 年我国政府社会救助支出的变动基本可划分为三个阶段：第一阶段是 19781994 年，社会救助支出处于下降态势。主要原因是受同期政府财力急剧下降的影响，同时其他项目财政支出如行政支出的增长也挤占了社会救助支出，导致社会救助支出占财政支出和 GDP 的比重分别下降到 1994 年的 O.35%和 0.04%的历史低点。第二阶段是 19952000 年，社会救助支出处于低水平徘徊
4、阶段。1994 年分税制改革后，随着政府财力的逐渐恢复和增长，社会救助支出停止了下滑势头，但由于财政支出结构调整的滞后，这一时期的社会救助支出基本停滞不前，这 6 年间社会救助支出占财政支出和 GDP 的比重年均分别为 0.36%和 0.05%，低于改革开放前的水平。第三阶段是2001 年至今，社会救助支出呈大幅快速增长态势。20012011 年十年间，社会救助支出从 2001 年的 89.99 亿元迅速攀升到 2011 年的 1639.9 亿元，剔除物价上涨因素，增长了 13 倍。社会救助支出占财政支出和 GDP 的比重也分别从 2001 年的 0.48%和 0.08%增长到 2011 年的
5、 1.5%和 0.35%，分别上升了 1.02 个百分点和 0.27 个百分点。 资料来源：依据各年度中国统计年鉴 、 中国民政统计年鉴和中国民政事业发展统计年报中的相关数据计算整理。 （二）社会救助支出项目不断增多 20 世纪 90 年代中期以前，我国社会救助支出项目较为单一，以民政部门发放的城乡困难户救济和五保户救济支出为主。20 世纪 90 年代中期以后，对传统社会救济制度进行改革，逐渐发展为包括城乡最低生活保障支出、城乡医疗救助支出、农村五保户支出、自然灾害救济支出和其他城乡社会救济支出等多个项目。除民政部门外，其他政府部门也相继出台针对困难群体的救助项目，并加大了对贫困群体的援助，使
6、我国政府社会救助形成包括生活保障、医疗救助、住房保障、教育救助、就业补助等多个项目在内的多元体系。从宽口径的社会救助支出看，将上述各项救助都计算在内，2011 年我国政府社会救助总支出为 5584.93 亿元，占财政支出和 GDP 的比重分别为 3.7%和 1.19%。 （三）社会救助支出的受益面不断扩大 随着城乡最低生活保障和医疗救助等各项社会救助制度的建立和不断完善，我国社会救助支出的受益面不断扩大。城市救助总人数从 1979年的 33.6 万人增加到 2011 年的 2276.8 万人，占城市人口的比重从 1979年的 0.18%上升到 2011 年的 3.3%。农村救助总人数从 198
7、5 年的 116.7万人增长到 2011 年的 6522.2 万人，占农村人口的比重从 1985 年的 0.14%上升到 2011 年的 9.9%。城乡医疗救助从 2004 年的 673.7 万人次上升到2011 年的 8519.1 万人次，其中，直接医疗救助从 2004 年的 121.1 万人次增加到 2011 年的 2144 万人次，资助城乡居民参加合作医疗和医疗保险从 2004 年的 552.6 万人次增加到 2011 年的 6375.1 万人次。 二、我国政府社会救助支出存在的问题 虽然进入 21 世纪以来，我国政府社会救助支出规模和受益面不断扩大、救助项目不断丰富，取得了良好的社会效
8、果，但依然存在一定的问题，具体表现在以下几方面： （一）社会救助支出规模不大 如表 1 所示，2009 年经济合作与发展组织（OECD）34 个国家面向低收入家庭的社会救助支出占 GDP 和财政支出的比重平均分别为 2.6%和5.7%，而我国同类支出为 1169.2 亿元，占 GDP 和财政支出的比重分别为0.34%和 1.5%。不仅低于英国、法国、日本等发达国家水平，也低于匈牙利、波兰等转型国家和智利、墨西哥等发展中国家水平。社会救助支出占 GDP 和财政支出比重均明显偏低，直接制约了我国政府通过社会救助支出调节收入分配的力度和效果。 注：低收入家庭救助支出包括为低收入家庭提供的现金、实物补
9、助和税式支出，不含医疗救助。 （二）人均救助水平偏低 从社会救助额占居民平均收入的比率看，2011 年，我国城镇最低生活保障人均年救助额为 2883.6 元，仅占城镇人均可支配收入（21 810 元）的 13%；农村最低生活保障支出人均年救助额为 1273.2 元，仅占农村人均纯收入（6977 元）的 18%。而依据经济合作与发展组织的统计数据，2011 年发达国家和转型国家的现金性最低收入保障支出占各国收入的比重平均为 36%左右。从国际比较看，我国人均社会救助水平明显偏低，不利于实现保障贫困人口基本生活的制度目标。 （三）社会救助支出覆盖率偏低 2011 年，全国纳入城乡社会救助的人口占总
10、人口的比重为 6.1%，未能覆盖到收入最低的 10%人口。其中，参加城镇最低生活保障人口为2276.8 万人，占城市全部人口比重为 3.3%，未实现对收入最低的 5%贫困户的全覆盖。农村最低生活保障人口、农村五保人口和传统救济人口共5925.4 万人，占农村人口比重 9.0%。根据国家统计局发布的数据，2011年，国家将农村扶贫标准提高到年人均纯收入 2300 元（2010 年不变价） ，按照新标准，2011 年末农村扶贫对象为 12238 万人，而农村社会救助只覆盖到 48.4%的扶贫对象。 （四）社会救助支出结构有待优化 1.在社会救助支出项目构成上重现金救助、轻实物救助。虽然教育救助、医
11、疗救助、住房保障等支出项目在近年建立并发展起来，但从目前支出项目结构看，城乡贫困群体的医疗救助比重依然偏低，食品和水电取暖等能源消费方面的实物救助缺位。 （见表 2） 注：教育救助为免除中等职业学校家庭经济困难学生、涉农专业学生学费和家庭经济困难学生资助的中央支出。 2.社会救助支出的区域和城乡差异较大。由于区域、城乡间经济发展水平的差异，加之政府间财力调节机制不到位，社会救助资金供给在地区、省际和城乡间不均衡。从城市最低生活保障看，平均低保标准最高的是上海，每人每月 505 元，最低的是新疆，每人每月 200.4 元，前者约是后者的 2.5 倍。从农村最低生活保障来看，平均低保标准最高的为北
12、京，每人每月 383.1 元，最低的是西藏，每人每月 80.7 元，前者约是后者的 4.7 倍。从城乡差距看，2011 年，城市低保平均标准和平均支出水平分别为每人每月 287.6 元和 240.3 元，农村低保平均标准和平均支出水平分别为每人每月 143.2 元和 106.1 元，前者分别是后者的 2 倍和 2。3 倍。 3.社会救助支出受益人员结构不合理。社会救助支出的目标人群应重点指向最需要救助的人，特别是不具备或丧失劳动能力的儿童、残疾人和老年人，但从目前城市低保的救助对象看（见表 3） ，残疾人、老年人、未成年人合计只占 47%，救助的其他成年人比重偏高，没有切实体现社会救助的扶弱济
13、困功能。 4.政府间社会救助支出的责任划分不合理。按照政府间职能分配理论，为避免各地收入再分配政策差异造成人口的地区间非正常流动，收入再分配职能宜划归中央政府，与此相关的财政收支也宜以中央政府为主。从各国实践看，社会救助支出在资金来源上多以中央政府为主。近年来，我国中央对社会救助的财力支持逐年增加，从社会救助预算资金安排的来源结构看（见表 4） ，2011 年社会救助支出预算中平均 64%左右经费来自中央政府，36%左右来自省级及以下各级政府，反映了中央政府在社会救助支出中承担的主体责任。但从国际上看，我国中央政府承担的支出比重并不算高。如美国 2011 财年社会救助支出中联邦政府社会救助支出
14、为 7171 亿美元，占全部社会救助支出的比重高达 77%。除城乡最低生活保障项目外，我国其他城乡社会救济和医疗救助中地方政府支出负担明显畸重。如，其他农村和城镇社会救济由地方政府负担的支出比例分别为 90.3%和 81.2%，在地方政府中，又以县级及以下政府支出比例最高，分别为 64%和 45.3%，这对于分税制以来财政收支缺口扩大的地方政府来说无疑负胆过重。 （五）社会救助支出的“准度”有待提高 社会救助支出“准度”指社会救助支出的目标人群与实际受益人群的契合程度，目标人群与实际受益人群的契合度越高、偏离程度越小则社会救助支出“准度”越高。社会救助支出应以贫困人口为救助对象，但由于其制度设
15、计和管理的复杂性，往往会出现“漏保”或“错保”等问题，即出现“应保未保”或“不应保而保”的情况，造成社会救助支出的实际受益对象偏离了目标对象，直接影响社会救助支出的收入再分配效果。通过对福建、安徽等 5 个省的居民抽样问卷调查发现，在享受低保救助的家庭中有 60%以上是非贫困户，而贫困户中有近 76%的家庭没有享受低保救助，漏保率和错保率较高。社会救助支出“准度”不佳直接影响到社会救助支出的社会效益。 （六）缺乏激励就业的社会救助制度安排 从长期看，随着我国社会救助体系逐步完善和救助标准的不断提高，社会救助支出的劳动供给抑制作用不容忽视，而我国目前的现金性社会救助支出还缺乏与就业激励的联系。为
16、避免社会救助支出产生贫困群体的“福利依赖”问题，许多国家在社会救助支出制度设计上都加入对效率的考量。如，美国社会救助项目中对就业的低收入者实行的劳动所得税收抵免项目和对贫困家庭的临时救助项目中的救助年限限制等都体现了对被救助者的工作激励。2009 年，在加拿大、法国、德国、墨西哥、葡萄牙、西班牙和美国等国，具有就业激励作用的税收优惠数额占 GDP的比重都超过了 1%。除提高贫困者现有消费水平的扶贫救助项目外，还有旨在提高低收入者和家庭未来自立能力或增收能力的教育和就业培训项目，以免其落入“贫困陷阱” 。 （七）社会救助支出的收入调节效果欠佳 社会救助的目的是通过救助贫困者实现社会收入分配相对公
17、平的政策目标。经过政府社会救助支出后，度量居民贫富差距的重要指标基尼系数下降的越多，说明社会救助的效果越好。依据经济合作与发展组织（OECD）26 个成员国的相关统计数据，政府救助前的基尼系数平均为0.45，处于收入差距较大区间。而经过政府救助后，可支配收入的基尼系数平均为 0.31，降到收入分配基本合理的区间，基尼系数降幅达 30%左右，说明包括社会救助在内的收入再分配政策效果较明显。而我国由于政府社会救助支出在规模、结构、救助水平、覆盖率和“准度”等方面存在的上述种种问题，影响了政府社会救助支出的收入再分配效果。根据国家统计局发布的数据，2012 年我国经税收调节和政府转移后的可支配收入基
18、尼系数高达 0.474，仍处于收入差距过大的区间，并高于世界银行统计的 2010 年全球基尼系数 0.44。说明在我国包括个人所得税和社会救助支出等在内的收入再分配调节手段还远未发挥应有的作用。 三、完善我国政府社会救助支出的对策 （一）调整财政支出结构，加大社会救助支出的财政投入力度 增加政府社会救助支出投入力度是提高收入再分配效果的前提。但依据 2013 年财政预算报告，我国 2013 年公共财政支出、政府性基金支出、国有资本经营支出和社会保险支出合计为 20.67 万亿元，预计占 GDP的比重将达到 36.9%，而这一财政支出占经济总量的比例已达到发达国家的下限，与美国、日本、澳大利亚、
19、瑞士等国持平。考虑到我国经济发展水平和预算约束，依靠增量财力增加社会救助支出的空间有限，为此加大社会救助支出的重点应放在财政支出结构的调整上。我国目前的财政支出结构依然是“建设性”有余、 “民生性”不足。2008 年 OECD 成员国用于社保、教育、医疗等民生性支出合计占财政支出总额的比重高达62%，而 2011 年我国社保、教育、医疗三项民生性支出合计只占财政支出总额的 33%。因此，应通过适当降低政府投资性支出比重，严格控制行政管理费支出增长，为社会救助支出提供更大的增长空间。 （二）适当提高低保人均救助水平 参考发达国家和转型国家人均救助水平并结合我国作为发展中国家的现实国情和财政承受力
20、，近期逐步将城乡最低生活保障标准和人均支出水平提高到社会平均收入的 25%30%之间应是比较适宜的选择。 （三）加强对重点人群的救助，扩大社会救助支出的覆盖面 社会救助的目标人群应重点指向儿童、残疾人、老年人及因病或教育支出致贫或返贫的人群。从家庭特征看，应以救助孤老家庭、残疾人家庭和单亲家庭为主。在社会救助的具体制度设计上，应扩大对残疾人、儿童和单亲家庭的社会救助范围和力度。同时，扩大最低生活保障和医疗救助的覆盖面。在近期内，城市最低生活保障至少应对收入最低的 5%的困难户实现全覆盖，农村最低生活保障至少应覆盖到收入最低人口的10%。在医疗救助方面，应扩大儿童医疗救助，特别是农村和贫困地区儿
21、童医疗救助。 （四）整合并进一步丰富社会救助项目 整合现有社会救助项目，避免“碎片化” 。一方面，要整合低保项目和其他社会救济项目，将五保供养等其他现金性社会救济纳入最低生活保障。另一方面，要整合城乡社会救助项目，可通过将进城务工人员纳入城市低保范围并提高农村保障水平等措施逐步实现城乡低保制度的对接，扭转社会救助体系的城乡分割。进一步完善并丰富社会救助项目结构，在完善居民最低生活保障制度这一现金救助的基础上，进一步丰富实物救助项目，建立对贫困家庭的食品和能源救助，改进廉租房等住房救助项目。 （五）合理划分中央和地方政府社会救助支出责任 通过立法明确中央和地方政府在社会救助方面的权责划分，形成中
22、央政府负责制度设计和主要资金的提供，地方政府负责社会救助支出的认定、发放、监督等管理和配套资金的提供。从目前看，需要加大中央对城乡社会救济和医疗救助的转移支付，加大对西部地区的社会救助转移支付力度，同时完善省级以下政府的转移支付制度，特别要减轻县级及以下地方政府的社会救助支出负担。 （六）加强社会救助支出管理，提高救助“准度” 应通过资格的清晰界定、救助标准的统一实施、居民信息的验证和与其他系统的交叉审查提高社会救助项目的准度。如，北京市在低保制度实施中首次采用了“财产审核制度” ，由民政、金融、公安、建设几个部门联动，利用互联网对低保人员的房产、汽车、存款进行调查，这有助于提高“低保资格审定”的科学性和准确性。 （七）增强社会救助支出的就业激励 社会救助支出不仅应促进社会公平，还应促进经济效率的提高。为此，应使社会救助由“消极”向“积极”转变。现金救助对象应以无劳
