1、政府投资项目绩效情况调查与思考摘要：本文从 2012 年来政府投资项目审计的基本情况入手，介绍了政府投资项目绩效情况，对其政府投资项目绩效存在的问题进行了分析探讨，并阐明政府投资项目绩效存在问题的对策和建议。 关键词：政府投资 项目绩效 调查 思考 中图分类号： TU71 文献标识码： A 一、2012 年来政府投资项目审计的基本情况 政府投资项目审计涵盖了城市基础设施、交通水利、大型公益性建筑等项目，2012 年 1 月至 2013 年 7 月底，某县审计局对 153 个政府投资项目进行了结算审计，审定造价 16.189 亿元，核减资金 2.349 亿元。同时，对县中医院改扩建、县城集聚工程
2、等 5 个重点项目进行全过程跟踪审计，审计资金 14.9 亿元，出具各类跟踪审计建议函近 30 份，节约造价 1400 余万元。 二、政府投资项目绩效情况 （一）城市基础设施成效明显。随着大力推进基础设施类项目建设，县城区域“四纵四横”道路框架已全部建成、高速入口景观、中心广场提升改造、整体景观工程全面竣工。一流的交通道路搭建城市的骨架，秀美的园林景观组成城市的血脉，浓厚的人文底蕴丰富城市的内涵，共同推动着我县大踏步地迈向精美山水型现代化中等城市。同时，县城中心广场、景观长廊等成为了老百姓休闲、娱乐和健身的好去处，也成为了当地的金名片。 （二）公益类项目群众满意度高。近两年来，政府在财政资金紧
3、张、银行信贷紧缩的情况下，仍然加速推进公益类项目建设。截止 2013 年 7月，陆续投入了新区自来水厂、污水处理厂、县第一人民医院、县中医院改扩建、县职业技术学校实训楼、幼儿园、新区小学、县城集聚工程、保障房建设项目、拆迁安置项目、等一系列改善民生的重点项目建设，无论是项目推进速度、建设品质、项目效益都获得了老百姓的高度评价，也为我县老百姓生活、住房、医疗、教育、出行等提供充实的保障，更为我县成为宜业、宜居、宜游的山水型现代化中等城市提供了硬件基础。三、政府投资项目绩效存在的问题 （一）项目融资形式多样，举债成本高。政府投资项目大多属投入成本较大，回收周期长、投资效益低的项目，在财政资金紧的情
4、况下，部分项目采取融资、贷款、借款等模式进行建设。如*迁安置项目、县*中心改建项目、*拆迁安置小区等采用 BT 模式进行建设，BT 模式的融资年化综合动态成本均在 20%以上； 国道改建工程等部分基础设施项目采取银行贷款或借款形式进行建设，对于这部分基本没有收益建设项目来说，还款成为了巨大的负担，还增加了建设单位的举（偿）债风险。（二）项目建设管理不规范。 1.项目前期准备不充分。审计发现，部分项目的建设单位重实施轻前期现象较严重。如：某一政府投资项目可研报告还在审批阶段，但项目已开始进行招投标环节，最终导致项目在结算中造成大幅的变更和增加工程投资；某乡镇建设一幼儿园项目，因项目前期拆迁工作未
5、完全到位，造成项目签订施工合同后近十个月无法开工，导致了材料、人工大幅上涨引起投资增加。 2.招投标体制仍待完善。一是部分招投标方式与法规相抵触。 招投标实施条例明确规定不得以特定行政区域或特定行业的业绩、奖项作为加分或者中标条件，也不得以摸球、抽签等形式确定中标人；招投标实施条例还明确规定招标人可设最高投标限价，应当在招标文件中明确最高限价或者最高限价的计算方法，但不得规定最低限价。但我县的招投标办法的确存在一定不合理条件限制，包括设定合理区间行为，也是变相设定了最低限价，造成各企业投标的不公平性。特别是监理企业的招标，招标的方式方法造成了企业相互间极高的投诉率。二是肢解工程、化整为零的情况
6、时有出现。审计发现部分单位把完整的项目拆解成若干分项工程进行实施，以达到规避招标的情况。如某乡镇一条道路的建设项目，建设单位分解成管道敷设、土方挖填以路面工程三个标项，从而规避公开招投标。 3.建设项目管理人员专业化水平不高。我县目前的情况是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才，造成对项目的管理缺乏专业性，管理质量很难提高。政府投资项目具有很强的专业性和技术性，对项目的质量、工期、造价控制要求较高，由临时的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐，许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识。而且，在实践中出现了一些违
7、反工程建设基本规律和客观科学规律的问题，由外行进行政府投资项目的管理，不仅会导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，还会产生一定的质量和安全问题。 4.项目实施过程变更随意性较大。审计发现部分承包商以低价取得施工入场券，达到中标的目的后想方设法甚至是不择手段对工程结构、工程用料等多方面进行背离原招投标实质性内容的变更，而往往建设单位因专业技术不了解，监理、设计单位职业素养不高，施工图设计有缺陷，因此工程项目屡屡“被变更” 。如某街道公墓标中标价 305 万，结算价达到 495 万元，变更增幅达到了 62.3%；某供水工程中标价 1595 万元，结算价达 2213 万元，变更增幅达到了 38.7
8、%。 5.合同管理相对薄弱。目前，我县工程建设合同管理较为薄弱，不仅建设单位缺乏合同管理的意识，部分代理机构对合同专用条款的设置也模糊不清，监督部门对合同审查流于形式，使部分合同在签订时条款不严密，内容不详细、约定不明确，漏定少签等情况时有出现，造成多结工程价款，浪费国有建设资金。 6.工程“虚高冒算”仍然存在。审计发现，部分项目的核减率为 25%以上，最高的达 49.7%。虚高冒算主要表现在重复计算工程量、高套定额、虚高材料价格等，造成上述情况的主要原因是承包商虚高冒算的违规成本过低，但也不排除因项目管理水平有限、业务不精造成的“被动”虚签联系单、虚假变更等情况。 （三）项目监督管理难度大
9、1.主管单位监管不到位。审计发现部分建设单位即是项目的实施单位又是项目的主管单位，换而言之就是既当“裁判员”又当“运动员” ，项目实施自己说了算，过程变更是想怎么变就怎么变，资金想怎么付就怎么付。主管单位监管职责变成一纸空文。而且，部分项目的监理单位、设计单位甚至变成脱离主管单位监管的“帮凶” 。 2. 行业管理部门对企业监管不到位。作为建筑市场的行业管理部门同样也因为监管范围广、涉及企业多及人员力量少等因素，无法有效的对参与政府投资项目的施工、监理、设计、勘测等单位进行有效的监管。目前建筑市场仍然存在资质挂靠、收取高额管理费、监理监管不到位等种种弊端，但是处理处罚的力度远远低于违法违规所带来
10、的利润，致使各类问题层出不穷。 3.建设资金监管不完善。县政府项目大都存在财政资金投入不足情况，许多项目都是通过建设单位“自筹”或者“向上争取”所得，项目“拼盘”资金落实不到位，建设资金一般由建设单位“自筹、自管、自用” 。同时，项目建设单位往往只管用钱，不管偿债。这给建设单位资金使用不规范带来了可能，也给财政部门对这部分资金的监管造成了困难。4.审计监督存在局限性。从审计现实情况看，近年来审计机关虽不断创新审计，努力进行政府项目事前、事中、事后全过程监督的探索，但任务重、资金缺、人员少的客观因素仍严重制约着审计工作，很难做到对所有项目实施全过程监督，使事后监督“审查深入难、及时发现问题难、不
11、规范问题纠正难”的缺陷不可避免。同时，根据审计分类管理要求，300 万以下的项目由建设单位自委托审计后结果报审计机关备案，但截至目前，仅有两个项目进行报备，绝大部分单位接受审计监督的意识仍然不强。 四、对策和建议 针对政府投资项目建设过程中存在的问题，建议从落实建设资金来源，规范执行基本建设程序、完善制度建设、加强政府投资项目管理与监督等方面采取措施，以进一步规范政府投资项目建设，提高财政资金使用绩效。 （一）切实落实项目资金来源。建设单位应当严格制定建设资金拼盘计划，确保资金有来源、有着落。财政部门应制定建设资金监管办法以加强对建设项目资金来源、使用、绩效的管理和跟踪。同时对部分举债建设重点
12、项目或者民生项目，应当合理安排财政资金作为补贴或者进行贴息，以减轻项目实施单位的资金压力。 （二）规范项目基本建设程序。一是加强可行性研究的评估和批复审核。建设单位要加强可研报告的编制与评估，深化、细化项目建设必要性、技术经济分析、建设方案、环评、投资规模以及经济效益等的调研与论证；发改部门加强可研报告的审批，对重大项目实行专家评议制度，保障拟建项目合理性。二是加强施工图设计审查。建设单位和设计单位应加强项目使用需求调研、深化施工图设计深度，严格审定项目技术参数、指标及档次，设计全部施工内容合理满足使用功能，确保工程造价实事求是。三是加强过程管理，减少额外变更。严格督促落实项目建设单位按照地方
13、性政府项目变更管理办法实施，发改部门在审核变更过程中，应规定对于中小型项目，在细化项目前期的工作后，实施过程中一律不允许变更。对于重点项目实施变更，应按照功能、技术、质量等要求进行严格审批，尽量少变少批。 （三）加强建设项目制度管理。一是健全招投标体制。项目招投标是企业进入政府投资项目的必经之路，是体现政府公开、公平、公正的现实程序，因此建议行业主管部门按招投标实施条例进一步完善招投标方法，把企业的优秀业绩或者奖项纳入信用体系，以信用等级的高低成为进入政府项目建设的途径；同时取消合理区间的范围，引入报价竞争机制，不仅可以降低建安成本，而且还能有效避免企业高额收取管理费的情形。二是建立市场诚信体
14、系。诚信是市场发展壮大的内生动力，是加速企业良性竞争的催化剂。审计建议在建设主管部门的领导下建立企业市场诚信制度，加强建筑、监理、设计、咨询企业自我约束和管理，对于违反市场原则、不履行职责、考核不过关或者被屡被通报的企业进行处理处罚，达到一定程度的限制其参与政府投资项目建设的资格，以达到共同培育市场的目的。三是加强内控管理。按照国家有关法律法规及桐庐县政府投资项目建设单位内控管理实施细则组建项目内控管理机制，严格实行项目法人责任制、招标投标制、合同管理制和工程监理制和重大变更集体审议制等相关制度，选择优秀企业参与政府投资项目的建设，精心组织、精心施工、精心管理。 （四）强化监管部门监督力度。负
15、责政府投资领域监管的各部门都要切实履行职责，进一步发挥职能作用，加强对投资建设项目监管的力度；监督管理部门要加强职能监管，如财政部门应做好项目估算审核关和建设资金的跟踪关；发改部门做好项目审批关、变更审核关以及项目竣工统计关；住建部门应强化企业的日常管理、检查与考核关；纪检和招投标管理部门应做好事前事中事后的监督和标后的监管；审计机关应强化审计监督关，扩大事前、事中、全覆盖审计等，按职责分工，加强部门横向配合，严格按照国家相关规定执行，充分发挥政府投资建设项目监管机制的整体效能。 结语 县委、县政府紧紧围绕建设“中国最美山水型现代化中等城市”的目标，大力推进城市基础设施类和公益类项目建设，使得县城面积得到了快速扩大。 “城在山水中，山水在城中”的意境初显。
