1、1乡政府公共服务能力现状分析摘 要：随着经济的发展，广大农村地区对公共服务的需求也日益增长，但是，乡镇政府作为提供公共服务的主体，其能力却满足不了农民的需要，亟待提高。以陕西省子长县史家畔乡政府为例，运用调查研究的方法，分析了史家畔乡公共服务的现状，结合现状总结了该乡镇公共服务存在的问题，以及影响其公共服务能力建设存在的因素。 关键词：乡镇政府；公共服务；政府能力 中图分类号：D523 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）09-0003-02 史家畔乡位于陕西省延安市子长县东北 20 公里处，全乡总面积 117平方公里，共管辖 29 个行政村。全乡领导人数 17 人，工作人
2、员 40 人，包括领导人员，史家畔乡乡镇工作人员男 36 人，女 21 人，男女比例为12：7。截至 2010 年，史家畔乡共有 3 264 户人，人口总计 14 435，总的耕地面积为 8.7 万亩，历年退耕还林总面积为 57 138.6 亩。到 2010年止，全乡农民人均收入 4 500 元，同比 2009 年增长 20%。 一、子长县史家畔乡公共服务的供给现状 1.基础教育情况 在基础教育方面，由于史家畔乡地理位置比较偏僻，教育相对落后，全乡一共有丹头中心小学、高家岔、湫峪沟三所学校，且都为农村寄宿制学校；还有一所中心幼儿园。在上级政府的支持和史家畔乡政府的努2力下，自 2010 年起，
3、史家畔乡全面巩固实施了“两免一补”和“蛋奶工程” ，提高学生身体素质；重视和加强师资队伍建设，不断提高教育水平。2010 年乡政府投资 12 万元硬化了丹头小学操场，并对校园周边环境进行集中整治。完善丹头中心小学、高家岔、湫峪沟三所农村寄宿制学校的建设。以上举措有力地保证了史家畔乡农村小学的正常运转，使基础教育得到了较大的发展。 2.公共卫生保障 史家畔乡在农村公共卫生保障方面，2010 年完成了 10 个村的文化服务活动场所建设申报工作。2011 年继续完善了乡卫生院的基本设备配置，对 29 个村级卫生服务室配齐设施，加强预防保健工作，有效控制重大疫病和地方性传染病。对医务人员加强了管理，努
4、力全面增强医务人员服务意识，提升基层医疗服务质量和水平。此外，史家畔乡加强了村卫生网络建设，建成了村卫生室 29 个，培训村卫生人员 12 次，实行药品配送，统一价格等措施，从根本上解决了医院以药养院和群众看病难、看病贵的问题。按时完成了 29 个行政村的合疗费的收缴任务。全乡上报的第一批农低保 88 户 223 人，社困对象 73 户 234 人，优扶 40 户 44 人，五保 24 户 28 人。史家畔乡加强了农村养老保险管理，完善交费和发放程序，定期对享受人员进行核查，并规范了档案管理。2010 年，全乡参加农村养老保险 9 231 人，交纳资金 71.09 万元，享受人员 1 323
5、人，享受资金 70 多万元，养老保险工作居全县第一。 3.农业生产 史家畔乡 2010 年加快了农业结构调整步伐，积极发展了一批市场前3景好、经济效益高的新特优农产品。首先， 大力发展养牛、养猪、养鸡、养兔为主的养殖业。投入 10 万元购置培育 10 000 只雏鸡，在各村党支部的协调监督下，由新胜养殖协会与 546 户农民签订了新品种鸡蛋回收协议，协会对土鸡免疫防疫后，分发给农户，并向农户收取土鸡蛋，进行统一包装、销售，打造土鸡蛋绿色品牌，提升综合效应。目前，建成养牛棚 105 棚，新培育起养牛户 38 户。全乡 200 头以上养牛户 1 户、50头以上养牛户 3 户；千头以上养猪户 2 户
6、，百头以上养猪户 24 户；1 000 只养兔户 2 户。全乡牛存栏 1 773 头、猪存栏 6 533 头，鸡存栏 3.7万只。其次，巩固棚了栽业，对全乡大棚定期进行检查，维修大棚 24 座，新建 13 座。加大棚栽投入力度，政府投入 2 万元，免费为棚栽户培育新型西小瓜苗 50 棚。注重对大棚技术服务，组织棚栽户进行农技等栽培技术培训 5 次。再次，发展特色种植业，种植优质“晋谷四号”谷子 1 500斤，与农民签订保护价收购协议，保护价回收 4 万斤。并且，史家畔乡这两年来大力推进了梨果业的发展，在王家崖村新建果林 200 亩，高家沟新栽桑树 200 亩，高家岔新栽蓖麻 100 亩，种植小
7、杂粮 3 000 亩。最后，史家畔乡在 2010 年还推广了旱作农业技术，加强对玉米新品种植和地膜技术的应用管理，投资 2.4 万元，拉回地膜 4 000 公斤，玉米籽 6 000 公斤，种植地膜玉米 4 500 亩，其中杨家沟 100 亩，川道 1 500 亩，花岩坪 200 亩。积极引进推广农机具，为群众协调和发放型喷雾 300 台、粉碎机 80 台、大棚卷帘机 16 套，极大地提高了群众农民的生产效率。 4.基础设施建设 根据调查，史家畔乡在 2010 年至 2011 年两年时间里在基础设施建4设方面，紧紧围绕新农村建设，积极巩固提高了 205 省道沿线的 6 个村的新农村建设，在花岩坪
8、村修建了 4 个垃圾台，栽植巷道树木 2 000 多株；新修闫家坪村排水渠 1 条，安排新建房屋 42 间，新建马家坪村金惠洗煤厂一处；湫峪沟村新建房 40 间，丹头村安置拆迁户建房 53 间。史家畔乡政府共投入 40 多万元，在人口分散的杨家沟村实施了新农村建设；投入 800 多万，顺利完成了政府的迁建工程，从根本上改善了政府服务条件落后的局面，极大地提升了政府工作效率。认真实施丹头流域坝系建设，新建旧庄焉桃花沟、史家畔村稍沟中型坝 2 座，高兴庄、郝渔岔、王家崖小型坝 3 座，新建高家岔活动阵地一处、移动基站 1 处，投入 16万元，复垦铁路占地土沟 3 件，完成旧庄焉、郭家沟马家洼、高兴
9、庄、史家沟、高家岔村至郝渔岔村的四级沙石化道路 27 公里，柏油何家河道路 5 公里，新建金盆湾、高兴庄中型桥 2 座；完成丹头流域 10 个村土地整理项目的前期准备工作和高家岔、高家沟农田整治设计立项工作。 5.生态建设 史家畔乡扎实实施以退耕还林为重点的生态环境治理，认真抓好封山禁牧、政策兑现等关键措施，在解决林牧矛盾时以林为主，不断加大管护力度，严肃查处放牧、复耕复垦、林粮间作和毁林等现象。结合产业发展，认真解决好退耕农民的眼前生计和长远发展问题。加强森林防火、森林病虫害防治和林地林木资源管理，坚决打击各种破坏生态环境的行为。2010 年，全乡调用树苗 30.42 万株，对全乡 29 个
10、村 4 万多亩退耕面积进行了春秋两季加密补植、管护，尤其对涉及 8 个村的退草还林工程进行逐地块全面普查，促上劳，抓补植，巩固了退耕还林成果。加5强对集体林权改革的组织和实施，在 2009 年完成 13 个村的林改任务上，顺利完成剩余村的林改工作。 继续加大环境污染整治力度，坚持从源头上治理环境，结合“双创”活动，在整治村容村貌时重点解决村庄院落的脏乱差问题，切实抓好生活垃圾、污水污泥的治理，采取点面相结合的方式，注重整体环境卫生整治和重点垃圾处理。加大环境卫生整治投入力度，投入 12 万元，在郭家沟建起了垃圾填埋场 1 处，在川道沿线新建垃圾屋 17 座。全乡 29 个村全部配备环境保洁员，
11、定期对村上主要巷道和重点区域进行卫生清洁。同时，切实抓好“孝心工程” 、寺庙绿化、巷道绿化等工作，绿化、美化、净化人居环境。 二、子长县史家畔乡公共服务能力建设存在的问题 1.公共服务供给能力弱 目前，乡镇政府在加强公共服务和社会管理方面还缺乏以法律、规章的形式予以规定的具体职能，这就不利于基层政府的实际操作。近年来，史家畔乡镇政府的职能和管理方式发生了一些变化，转变政府职能也取得了一些成效。但是，与建设公共服务型的政府要求相比，史家畔乡镇政府的公共服务职能还比较薄弱。在调研中，我们发现史家畔乡镇政府的职能还依然比较泛化，政府的“管制”多于“服务” 。对乡镇的基础教育，公共卫生保障等真正关系到
12、人民生活的基本需求问题，没能很好地解决。 2.公共服务供给结构失衡 通过对子长县史家畔乡的基础教育、公共卫生保障、农业生产、基础设施建设和生态建设方面的建设发现，史家畔乡镇政府对有助于直接6拉动经济增长的经济类基础设施建设关注程度远大于外部性明显，投资大、见效慢、市场不能有效供给的基础教育、公共卫生保障、生态建设等社会事业类公共服务。社会事业类公共服务能不能有效供给，会对该地方经济的发展、社会公正和稳定及社会经济的协调发展起到关键的作用和重要影响。因此，史家畔乡镇政府应该转变其旧的管理理念，通过有效的履行社会事务管理职能，营造一个有利于史家畔乡经济（主要为农业）的持续稳定发展的社会环境来实现。
13、 另外，就社会性公共服务而言，史家畔乡镇政府的攻击也存在失衡的状态，表现为对该乡镇的基础教育的投入太低，只是投入资金硬化了一所学校的操场，对于学校本来就很少的史家畔乡来说，更应加大对基础教育的投资，但是对仅有的三所学校的其他硬件设备和关键的软件投入得太少，关注也很不够，因此，多年来，史家畔乡的基础教育一直处于低水平。 三、乡镇振幅公共服务能力建设存在的影响因素 根据以上对子长县史家畔乡政府公共服务能力建设的调查和了解，我觉得子长县史家畔乡镇政府的公共服务能力建设中存在以下一些因素。1.乡镇政府公共服务理念淡薄 在相对落后和偏远的陕北地区，更偏远的乡镇政府仍然受传统的“官本位”思想的影响和腐蚀，
14、根据调查，史家畔乡镇政府的行政理念仍然是“政府中心主义” ，缺乏“以民为本” 、法制和服务的意识。依然是用简单的行政命令的方式推进政务。另一方面，人民群众长期受中央7集权体制的影响，并且在偏远和落后的山区的长期的生存，人民终日忙于生计问题，已经习惯于被动的被政府用行政命令管制着，而对参与政务不感兴趣，对政府的依附心理也比较强，这就进一步阻止了政府公共服务理念的转换。 2.政府职能转换不到位 根据以上所述，由于政府本身和民众的原因，影响到了政府职能；而且，目前我国县级政府的职能是为了配合计划经济的管理模式而设计的，县级政府下设的乡镇政府就更是如此，这显然已经不能适应市场经济环境下对政府的要求了，
15、主要表现在政府结构模式和管理模式上。其实这些所表现出来的就是典型的计划经济时代“官本位”的思想。 史家畔乡镇政府在关系全乡教育的最重要的基础教育方面显然是很不够的，全乡仅有的三所学校乡政府的投入和关注远远不够；在公共卫生保障和基础设施方面也比较薄弱，投入力度不够大；相反，在农业生产方面，史家畔乡镇政府投入比较强，作为以农业为主的乡，农业的发展直接关系到农民的收入和生活水平，并且农业生产方面投入的效益相比其他几项是比较的明显的，也更容易引起上级政府的关注；因此，史家畔乡镇政府的职能还是没有转变为服务型的政府，这和上面所提到的“官本位”思想是密切相关的。 3.公共服务体制的限制 史家畔乡镇政府在公共权力的运用上也同其他政府一样，受旧的管制型体制的限制，政务信息公开度低，政府公共政策决策不透明等弊端同样很严重。人民群众对政府政策的知情权也难以得到保障，且参与政8府决策的意识也不够，参与度太低，可以说，几乎没有公民参与政府的公共政策的决策。史家畔乡镇政府机构及工作人员的绩效主要是在政府内部进行考核，因此，史家畔乡政府绩效缺乏外部评价和服务对象的评价，这样就使得史家畔乡镇政府工作人员在履行公职时，只是一味地追求上级政府的指标和意思。难以达到资源的优化利用，从而导致公共资源投入不足和公共资源分配不公平。
