1、1余姚水灾对城市危机管理的启示（贵州财经大学，贵州 贵阳 550025） 【摘 要】余姚水灾造成的巨大影响反映出政府有关部门在城市公共危机管理中存在的预警侥幸心理和虚假治理问题。城市管理者面对民众的不满和负面情绪，需要坦诚和自信的危机公关，危机治理时务必健全灾情预警和信息发布制度，平时需要不断加强公民危机教育，提高市民的危机应对能力。 【关键词】城市危机管理；虚假治理；危机公关；公民危机教育 城市是国民经济和社会发展的重要载体，由于人口数量多、密度大、建筑及设施密集、活动密集等特点，城市居民往往更加依赖城市通讯、水电、道路交通等基础设施，如有公共危机发生，可能会伤害到较多人的生命安全，也会影响
2、到更多居民的生活秩序。城市危机管理是指政府、社会组织、公民等危机管理主体调动各种资源，运用各种方式，通过预防、准备、处理和善后体系来管理各种城市危机，使危机损失最小化的活动，简而言之即危机管理在城市管理中的运用。城市危机管理既有理论价值，也有实务意义，是城市管理的重要组成部分。 余姚作为浙江一座县级市，经济发达，是全国十强县之一，也被誉为中国最具幸福感的城市之一，然而 2013 年 10 月 9 日至 12 日，余姚遭遇了新中国成立以来最严重水灾。受台风“菲特”影响，余姚 70%以上城区受淹，主城区城市交通瘫痪，全市 21 个乡镇、街道均受灾，145 个行2政村和社区被围。因为进水导致部分变电
3、所、水厂、通行设备障碍，主城区 70%以上地区受淹，山区公路交通全部中断。山区溪道、电站、灌溉等设施受损严重，平原河网的姚东浦塘全线漫堤，余姚直接经济损失高达 69.91 亿元。 在巨大的经济损失的同时，这座城市在灾后同时发生了市民围攻新闻媒体、群体性上访等人为造成的公共危机事件，让人不得不反思其城市公共危机管理存在的问题。 一、政府危机管理存在的问题 这次台风之所以对余姚及其周边地区带来如此之大的影响，除了短时间降雨量大、天文大潮影响等客观原因之外，政府在城市公共危机管理过程中存在以下几点严重问题： 第一、政府部门存在侥幸心理，预警不足。政府作为民众的服务者，有效救灾，基于准确的灾情判断，而
4、这又来自于真实、全面的信息获取。余姚政府犯了经验主义的错误，错把强台风过境当做普通台风过境来应对，没有考虑到天文大潮导致海平面升高、上游泄洪不畅的特殊性；未能把灾害预警做更充分，没有详细周密的防灾减灾预案，将预警信息、物资调配、船舶车辆等救援力量协调得当。市民只收到惯例性的群发短信，而到了大水漫灌的 10 月 8 日清晨才收到市政府的预警，让市民错过了脱困避难的最佳时机，最后出现了信息孤岛和救援孤岛。预警不足又导致专业救援不利，在公共救援缺失的情况之下，被洪水围困的群众无奈进行效率低下的自救，由于救灾物资缺乏，分配甚至出现外地务工者与救援者因发放物资不公平拳脚相加，围观群众哄抢物资的闹剧。 3
5、第二、政府灾后片面强调客观原因，存在“虚假治理”的行为。应急管理体系的不完善为基层的制度创新留下了空间，同时也为实践中一些 “潜规则”的滋生和蔓延提供了温床。部分“潜规则”往往以转移或免除责任为目标，将应急管理的责任转变为 “击鼓传花”的游戏或某种权力博弈。这些潜规则是在制度空白的环境中出现的 “逆向创新” ，无益于化解风险、处置危机，是一种“虚假治理”的行为。余姚政府灾后强调“降水量相当于 68 个西湖，雨量太大神仙也解决不了” 、 “120 个小时广大干部一直在抗洪救灾” ；在灾情最严重的时刻发布告余姚全体市民书 ，洋洋洒洒几千字，先是声明政府一直在抢险救灾，后来又说救灾形势不好希望谅解。
6、没有告诉市民如何避免灾情的基本措施，也没有救灾防灾的路线图。政府的态度并没有缓解公民的焦躁情绪，却让灾民十分反感。在灾害刚刚结束，救援和重建工作正在开展的时候，政府的一系列免责声明又引发了情绪更加激烈的群体性上访，发生了少数人员行为过激，与警察冲突的事件。 第三、官方媒体反应迟缓，报喜不报忧。在灾情严重、急需向外界传递受灾实情的紧急时刻，浙江电视台照常专注歌手选秀节目，而中央电视台对灾情的报道亦轻描淡写，在 8 日下午灾情最严重的时刻竟然播报当地陆埠镇“洪水基本消退”的不实消息。当地媒体过于报道基层干部几日不归家、子弟官兵辛苦不叫苦、受灾民众乐观以对，灾民互助也被套用流行歌词“就算大雨为这座城
7、市倾倒，我给你拥抱”等等。面对迟迟不见明显消退的大水，宁波电视台却在余姚市中心报道“余姚洪水已退，余姚已恢复正常生活” 。面对民众对其粉饰灾情的质疑，电视台记4者竟然与民众发生冲突，继而引发民众围堵卫星转播车，砸坏警车的群体性事件。轻飘、失实的信息传播误导了外界的灾情判断和救援决策，也让灾民焦躁过激的情绪不断高涨。 第四、微博冷眼成看客，没有发挥自媒体的作用。微博等自媒体能够在救灾过程中发挥高效的信息流动与整合的作用，让真实灾情及时传递，让有效救援及时抵达。由于整治网络谣言，网民发言变得极其谨慎，自从官方微博“余姚发布”发布抓了几位担心溃坝的发帖人的微博，微博平台的寒蝉效应在灾区蔓延开来，很多
8、市民不敢传递灾情的信息。加上当地断电断网，与芦山地震时的传播盛况相比，余姚水灾在微博上的信息寥寥无几。灾民的真实遭遇没有被认识，急躁情绪不断积聚而找不到发泄的渠道，最后叠加起来成为群体性事件的诱因。 二、对城市公共危机管理的启示 天灾不该演变成人祸，正所谓“危机”之中既有“危” ，同时也蕴含着“机” ，余姚水灾对我国其他城市提供了以下城市公共危机管理的启示：（一）做好全面科学的防灾预警，杜绝侥幸心理和轻慢态度 灾前预警是救灾投入最少却最有效的应对办法，是防灾减灾首先需要进行的措施，城市人口密度、经济总量大，预警方案必须全面、实用、突出重点。预案的内容包括提前预警、做好物资调配、安排避难场地，排
9、水交通电力通信等基础设施部门。并不是所有的突发事件都能在灾害预警中得以避免，很多突发性事故事前的确是无法准确预测的，但是必须要有救援通信、物资保障、医疗保险为一体的安全危机处理系统和社5会保障系统 （二）健全的灾情发布制度，及时准确发布信息 健全信息公开和披露制度能够使社会公众了解危机的真实情况，远离谣言，克服恐惧心理，形成政府与社会的良性互动。在危机发生时，政府、媒体、公众的多方参与互动，及时沟通可以起到稳定民心和加快救援的作用。首先，在事件发生后，有关部门能在第一时间直接发布信息，杜绝猜测和不良传闻，显示的权威。灾情发布政府要保证内容应该客观真实，方式灵活有效，官方媒体要保证更新及时内容全
10、面，充分发挥微博等自媒体的作用。 （三）进行坦诚的危机公关，缓解舆情压力 由于信任是组织之间在合作过程中的多次动态博弈的结果，而这种博弈必须以对成员组织行为的充分了解为基础而形成信任性的认识。受灾市民受灾之后，内心不可避免会存在怨天尤人的情绪，当这种情绪不断地传染和扩散就会形成一种巨大的舆情压力，甚至会滋生谣言和暴力行为。政府必须进行坦诚而自信的危机公关，勇于面对公众的指责，敢于承认自己的不足，而不是一味找借口来辩解。尤其是在预警不足，出现救援不利的情况之下，即使是灾害存在客观的不可抗拒的力量，大胆承认自身不足又何妨？如果在公关时仅仅强调客观原因，难免会让人觉得有推卸责任之嫌，从而丧失政府应有
11、的公信力。 （四）加强城市公共危机教育，提高公众应对能力 危机频发社会在危机面前，市民作为公共危急事件中的弱势群体，政府要通过灾难培训、实地演习等方式，最大可能地动员吸纳社会公众参与危机管理活动，提高应对危机的技能和心理承受力。在平时的危机6教育中要加强对公众应对危机的心理承受力的培养，特别是抗打击力、抗受挫力的培养，使公众临危不乱，井然有序。 参考文献 1 薛澜，刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计J.国家行政学院学报，2013（1）. 2 刘霞，向良云.我国公共危机网络治理结构一双重整合机制的构建J.东南学术，2006（3）. 3 肖鹏军.论公共危机管理中的公共危机教育J.教育探索，2006（9）. 4 浙江余姚水灾严重致 80 多万人受灾，70%城区被淹乡镇断电缺粮N.深港在线，2013-10-9. 5 宁波电视台回应采访车在余姚被灾民围堵事件N.腾讯新闻，2013-10-12. 基金项目：本文系 2012 年度贵州财经大学研究生科研资助项目城市公共危机管理绩效评估体系研究成果之一。 作者简介：房超本（1988- ） ，男，山东青岛人，贵州财经大学行政管理专业硕士研究生。
