1、1行政公开的理论与实践研究摘 要：随着我国依法治国这一国策的确定与实施，依法治国、依法行政的观念深入人心。虽然行政公开制度得以确定下来，但是并没有形成完善的理论框架；本文从行政公开的定义、行政公开来源的理论基础、行政公开的意义着手，尤其指出我国行政公开存在的不足，提出了几点建议。 关键词：行政公开；行政机关 一、行政公开的定义 自 20 世纪 80 年代末开始，各种形式的政务公开改革在全国范围内广泛掀起，但目前为止行政公开的还没有通说的概念。 如何界定行政公开的定义，学者们进行了讨论： 有的把行政公开定义为：“指行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务的组织按照法定程序，以法定形式主动或根据公
2、众申请公开行政信息，方便公众查阅、阅览、下载等方式的总称，并且自觉接受社会各界的监督。 ” 有的把除法律明文规定之外，应对政府行为予以公开， “行政法规、规章、行政决策以及行政机关做出影响行政管理相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。 ” 2上面的这些认识是不够全面的，本文认为行政公开是指行政主体根据职权或者行政相对人的请求，对于涉及行政活动的全部行为，除了涉及国家的秘密、个人的隐私、商业的秘密等之外，都应按照法定程序向行政相对人或者社会公开展示
3、，否则行政关系人不可依救济程序保护其权益。 二、行政公开的理论基础 在现代行政法上，行政公开通常被视为一项重要的法律原则和制度，行政权力的行使者向社会提供公共信息源于以下几个方面的需要： （一）人民主权的观念 来源于西方资产阶级启蒙思想的人民主权思想是行政公开的基础，我国宪法第 2 条规定“中华人民共和国的一切权利属于人民。 ”人民是国家权利的所有者，行政机关是为人民服务的，于是人民就有权了解其一切活动情况，并对其实施监督。并且，政府应该将其所拥有的行政信息及时向人民公布。可见，从人民主权的角度看，政府天生就应该向公民公开掌握的信息。 （二）公民知情权的满足 知情权也称作了解权，是公民实现其他
4、权利的前提和基础。在 1948年， 世界人权宣言第 19 条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递信息和思考的自由” 。国家应通过各种途径和方式促进公民知情权和表达自由权的实现，以推动人权事业的发展，这就在一定程度上要求政府通过行政公开，促进公民对行政管理活动的知情参与，并自由表3达其利益诉求。由此可见，知情权和表达自由权也是行政公开制度的重要的理论依据。 （三）公共信息的自由流动 政府是公共信息最大的拥有者和控制者，公共信息作为一种资源，必须得到自由地流动，只有这样才能被公众开发和利用，由此产生巨大的效益。否则“这不但容易导
5、致公众对政府公开行为的不信任，有时还会引起严重的社会恐慌和动荡” 。政府在实施公务的活动中，制作了大量的信息，这些经过加工的信息只有通过快速的自由流动才能创造出巨大的经济效益和社会效益，进而实现社会公众与政府之间的“共赢” 。所以在一个信息化的时代已，政府有责任向公民公开其信息，而不是单方面封锁其所掌握的公共信息了。 三、行政公开的重要意义 （一）行政公开有利于规范公共权力的行使，减少腐败的发生 公共权力就是管理国家事务，为促进公众最大利益而存在的权力，是一种国家权力。腐败就是掌握公共权力的人为了个人利益而滥用权力的现象。于是，反对腐败一个不容忽视的严峻现实。2009 年两会上温家宝总理在报告
6、中提到， “目前，虽然我们取得了新的成绩，但还是存在一些问题和不足，和人民的要求存在差距” ， “腐败现象在一些地方、部门和领域比较严重。这些问题必须下大气力解决。 ”行政公开要求行政行为程序化和象征过程透明化，从源头上阶段腐败发生的渠道。公众只有在行政公开的知晓和利用中才能对行政机关行使行政实施有效的监督，最终促进政府工作的民主化和科学化，保证行政权力的正确行使。 4（二）行政公开有利于公民知情权的满足 行政公开是公民知情权得以满足的主要途径，是一种政治上的民主权力，指“公民有依法知道国家活动、了解国家事务和社会事务以及依法了解其他事务的权力，是政治民主化的一种必然要求和结果” 。2004
7、年 3 月温家宝总理在讲话中指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。 ”可见，政府有义务向公民提供信息，公民也有权利要求获得信息。 政府信息公开条例的颁布，使公民知情权的实现在制度的层面得到保障。 （三）行政公开有利于公民参政议政的实现 行政公开是实现公民参政议政的必要途径，是公民对国家事务和社会事务管理权力落实的必然要求。行政机关是由公民的代表机关组成选举产生的，即行政机关是双重间接代表公民来行使行政权的。行政机关在行使行政权的时候，同样也保证代表保证完全代表委托其权力的人民代表大会，更难以保证自觉地完全代表民意。因此，公民需要通过行政的公开从
8、而获得行政信息，据此参政议政，监督行政权真正代表民意。 四、我国行政公开制度存在的问题 （一）行政机关和工作人员缺乏服务的行政理念 西方国家长期以来树立了这样一种观念：“顾客至上” “向市民交代”、 “视公民为顾客” 。这些都是以服务公众为行政理念，政府职能倾向于服务的表现。但我国公务人员中一部分人的法治服务理念淡薄，官本位思想浓厚，倾向于把权力私有化，不愿推行行政公开，滥用公共权力，为自己谋取不法利益，因此，在行政人员的行政行为中，缺乏正确的指5导思想，没有相应的服务理念的培养。 （二）行政公开的法律制度不够完善 除了 2008 年 5 月 1 日实施 政府信息公开条例外，我国目前没有行政公
9、开的统一立法，没有相应的其他法律保护行政相对人的权力，而且该条例公开的范围有限，于是行政公开制度的操作性不能得到很好的执行。地方政府在执行条例时，只是帮助解决群众最关心的事情，那么公民的知情权得不到保障，同时没有稳定的行政公开法律支撑，于是行政公开的法律制度得不到落实。 （三）行政公开的内容有限和手段落后 由于受封建思想的影响，我国行政人员习惯性实行“内部规定” ，习惯性对自己了解的信息不对外公开。在行政公开制度执行中有所改观，但行政公开的内容和手段仍存在不足。在内容上行政机关只公布其常规事务，在涉及到行政相对人的权力和利益方面公开较有限；在行政公开手段中上多采用印小册子、公告栏等传统方式公开
10、，同时也采用电视、广播、报纸媒体等方式。在 2006 年，中央政府网站运行，增加了公众了解政策的渠道，但从实施效果来看，一部分的政府网站仅仅局限于把一些例行文件放在网上，公开的内容狭窄，时效性差，政府与上网公民之间缺乏互动性。 （四）行政公开的监督机制不完善 行政公开监督机制健全与否关系到行政公开的成果，但目前，我国行政机构还不够完善，阻碍了行政制度的推行和实施，我国规定了一些如听证、信访、举报等途径，但由于缺乏监督渠道，这些公民的监督权6得不到充分的实现，同时，一些地方领导对舆论监督认识不到位，他们认为舆论监督是自身形象的对立物，消极的对待舆论监督来解决问题，那么舆论的效果得不到很好的发挥。
11、 五、加强我国行政公开制度的建议 （一）坚持正确的行政服务理念 积极推进行政公开的步伐，行政机关及其工作人员必须真正内化认同行政的服务理念，并在实际工作中践行于行政文化的结构中，这样才能使行政公开保持不断的动力。在改革政府一书中指出“民主政府是为它的公民服务的” ，应该把服务行政的观念牢记于行政工作人员心中。在社会主义市场经济的今天下，我国政府更应该牢记：“全心全意为人民服务的理念” ，把服务看作一种责任和义务，让公民参与到国家政策的制定与执行中，发挥公民的知情权，只有树立这么一种共同治理的行政服务思想，才能从行为上真正实现行政的公开。 （二）加快行政公开立法，实现我国行政公开有法可依 完善行
12、政公开制度，必须使行政公开具有相关的法律制度。虽然我国已经推行了政府信息公开条例 ，但仍然存在许多缺陷。为了加快行政公开的立法过程，必须强化政府责任意识，从政府的角度去制定相关的制度，把政府的角度与公民的角度结合起来制定，这样不仅能调动政府的积极性，而且还能避免行政机关工作人员寻找借口逃避公开信息。行政公开立法在世界各国的适用范围上“以公开为原则，不公开为例外” ，除了“国家安全，个人隐私，商业机密”外都应该向行政申请人公开。并且要督促行政机关及时有效的公开，提高办事效率。 7（三）完善行政公开内容，推动电子政务建设 在完善行政公开制度中，我国行政人员应该转变自己的思想，在内容上行政机关不仅公
13、布其常规事务，与行政相对人的权力和利益方面也应该公开。公开方式分为主动公开和应申请公开，也可以分为对公众公开和对利害人公开，公开方式的多样性有利于提高行政的办事效率，我国应扩展公开的方式，尤其随着政府信息化和电子商务的发展，电子政务成为政府机关实行行政公开，服务企业和社会公众、互动交流的重要渠道。因此，我们要重视网络的作用，建设政府上网工程，让政府可以以更加简洁迅速的服务公众，在公布与通告上，实现在线服务，公众互动，更好的推动电子政务建设。 （四）健全行政公开制度救济制度 政府信息公开条例规定：“公民、法人或者其他组织认为政府在信息公开过程中的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，可以提起行政复议
14、或行政诉讼” 。虽然条例未形成法律，但实际上已经从法的层面上确认了其有获得政府信息权。救济制度是行政公开制度的保障，在以后的制度中，应该规定行政相对人享有行政救济权，同时行政相对人可以通过行政复议，行政诉讼，行政赔偿来维护自己的合法权益，在没有正当的理由下，行政机关不得拒绝公开行政活动，否则应承担相应的法律责任。 六、结 论 公民通过参与国家和社会事务来行使自己的权力，是构建和谐文明社会的基本特征之一，行政权力的滥用在行政公开制度的执行下得到很8好的抑制，让政府的权力在阳光下运行，以便更好的服务人民。行政公开制度是现代民主发展的产物，对行政事务进行公开是现代法治国家的要求，虽然我国行政公开制度
15、存在一些问题，但是只有坚定的走行政公开的法治道路，才能加快我国政府的民主化和透明化，才能完善行政有关方面的立法，提高立法与决策的民主性与科学性，在政府和公民之间形成良好的互动，同时多多吸取应当国外的经验促进国际交流，这样才能把我国政府建设成为一个法治政府与服务性政府。 参考文献： 1 姜明安.行政法与行政诉讼法M.北京：高等教育出版社，2009. 2 陈慧君.论我国行政公开制度之完善J.科教文汇，2008，2. 3 马艳锋.我国行政公开制度建设论析J.南昌高专学报，2008，3 . 4 杨海坤，章志远.中国行政法原论M.北京：中国人民大学出版社，2008. 作者简介： 汪红（1988.10-） ，女，河南驻马店，郑州大学公共管理学院 2012级研究生，行政管理专业，研究方向：公共政策分析。
